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30年行政审判经验

从1987年开始至2014年5月退休,作者一直从事行政审判工作。退休后的2015年11月至2018年底,又被返聘到*人民法院第二、第六巡回法庭,帮助行政主审法官审理行政案件。总的来说,作者从事了30多年的行政审判工作,经历了行政审判的初创阶段、发展阶段和初步完善阶段,对各个阶段的行政审判工作相当熟悉。

行政审判和行政复议的核心问题

如何妥善应对行政审判和行政复议中出现的新情况、新问题,作者认为,*主要的方法,就是紧紧把握合法性审查这一原则,吃准合法性审查的内涵与外延,依据有关合法性审查的要件,对行政行为的合法性进行全面审查,并依据《行政诉讼法》《行政复议法》等法律法规的相关规定作出裁判或裁决。照此,相关人员能够进一步提高解决行政纠纷的能力,相应地,行政审判和行政复议的质量亦能够大幅度提升。换言之,行政行为的合法性审查是行政诉讼和行政复议中的核心问题,只要能解决这一核心问题,行政诉讼和行政复议中遇到的诸多问题就能迎刃而解。

着力解决行政审判和行政复议核心问题的实务方法论专著

1989年《行政诉讼法》颁布后的30多年时间里,虽然法学界和实务界有关行政法和行政诉讼的著作不断出现,但是对这一行政诉讼、行政复议的核心问题研究的专著却少之甚少,不得不说是一种遗憾。2014年《行政诉讼法》修改时,作者已从*人民法院退休,不再从事繁重的审判业务工作,就有了撰写一部专门全面阐述行政行为合法性审查的专著的想法。

作者将行政审判和行政复议中所遇到的有关行政行为合法性审查的问题全面梳理后,把相关行政诉讼的司法解释、批复、答复及典型案例的内容充实进去, 撰写了《行政行为的合法性审查》一书。


【内容简介】

本书是*人民法院蔡小雪法官30余年行政审判经验的重要积累和裁判方法的集中传授。作者认为,行政行为的合法性审查是行政诉讼和行政复议中的核心问题,只要能解决这一核心问题,行政诉讼和行政复议中遇到的诸多问题就能迎刃而解。因此,本书主要围绕这一核心问题而展开。

为了符合读者的逻辑思维,本书专门将行政行为的有关内容作为概论作了简要介绍,然后系统阐述了如何对行政行为的合法性进行审查,*后明确交待了对合法性审查后应作出何种判决。

——对是否存在超越职权的审查

——对是否违反法定程序的审查

——对主要证据是否确实、充分的审查。

——对适用法律规范是否正确的审查。

——对是否存在滥用职权、明显不当的审查。

——对是否履行法定职责、行政给付义务的审查。

——对行政侵权赔偿责任的审查。

可以说,本书是作者多年来潜心研究的行政办案方法论,与读者分享的是系统的操作规程和裁判技巧,这对于法官、律师、行政复议工作人员等,尤其是年轻的读者,借鉴前辈经验,完善知识结构,提升办案能力,具有重要的学习价值和指导作用。


【作者简介】

蔡小雪

1954年2月出生,一级高级法官,*人民法院行政审判庭第三合议庭原审判长、首届全国审判业务专家、2010年被评为全国优秀法官,2014年5月退休。国家法官学院、上海交通大学、辽宁大学兼职教授,中国人民大学兼职研究员。

1979年9月考入安徽大学法律系,1983年7月毕业获法学法士学位。1983年8月至1987年6月先后在铁路运输高级法院任书记员、助理审判员。1987年6月至退休先后在*人民法院行政审判庭任助理审判员、审判员、第三合议庭审判长。退休后2015年至2018年先后返聘到*人民法院第二、第六巡回法庭帮助审理行政行政案件。参加*人民法院有关行政诉讼重要司法解释的起草工作。

专著有《行政审判中的合法性审查》《行政复议与行政诉讼的衔接》《行政诉讼证据规则及适用》《审判业务专家是如何炼成的》等四部,合著有《中国行政诉讼制度的完善》《行政诉讼中的法律适用》《行政诉讼实务指引》《房屋征收案件审理指引》等十多部,编撰《行政诉讼30年——亲历者的口述》一书,发表论文100余篇。


【媒体评论】

本书是*人民法院蔡小雪法官30余年行政审判经验的重要积累和裁判方法的集中传授。作者认为,行政行为的合法性审查是行政诉讼和行政复议中的核心问题,只要能解决这一核心问题,行政诉讼和行政复议中遇到的诸多问题就能迎刃而解。因此,本书主要围绕这一核心问题而展开。

为了符合读者的逻辑思维,本书专门将行政行为的有关内容作为概论作了简要介绍,然后系统阐述了如何对行政行为的合法性进行审查,*后明确交待了对合法性审查后应作出何种判决。

——对是否存在超越职权的审查

——对是否违反法定程序的审查

——对主要证据是否确实、充分的审查。

——对适用法律规范是否正确的审查。

——对是否存在滥用职权、明显不当的审查。

——对是否履行法定职责、行政给付义务的审查。

——对行政侵权赔偿责任的审查。

可以说,本书是作者多年来潜心研究的行政办案方法论,与读者分享的是系统的操作规程和裁判技巧,这对于法官、律师、行政复议工作人员等,尤其是年轻的读者,借鉴前辈经验,完善知识结构,提升办案能力,具有重要的学习价值和指导作用。


【目录】

目 录

概论

1章 对是否存在超越职权的审查

11 超越政府及部门职权

12 超越层级管辖权

13 超越地域管辖职权

14 超越法定事务职权

15 审查是否超越职权时应当注意的问题

2章 对是否违反法定程序的审查

21 行政程序的基本原则及基本制度

22 行政程序的依据

23 违反法定程序的方式及具体内容

3章 对主要证据是否确实、充分的审查

31 主要证据不足的含义

32 主要证据不足的表现形式

4章 对适用法律规范是否正确的审查

41 审查依据

42 对行政行为适用的法条的审查

43 审查行政行为适用的法律规范是否有效

44 适用法律、法规错误的表现形式

5章 对是否存在滥用职权、明显不当的审查

51 滥用职权与明显不当的概述

52 滥用职权、明显不当的表现形式

53 对是否存在滥用职权和明显不当的审查与判断

6章 对是否履行法定职责、行政给付义务的审查

61 法定职责、行政给付义务的概念及特征

62 对不履行法定职责案件的审理

63 对行政给付义务案件的审理

64 对行政协议案件的审理

7章 对行政行为的判决

71 驳回诉讼请求判决的适用

72 撤销、确认违法、变更判决的适用

73 履行职责、给付、无效等其他判决的适用

8章 对行政侵权赔偿责任的审查

81 行政赔偿范围

82 行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关

83 行政赔偿程序

84 行政侵权赔责任

85 行政赔偿方式和数额的确定

86 对几类特殊行政赔偿案件的审理


【前言】

前 言

1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过并颁布了《行政诉讼法》。该法浸透着规范行政机关权力,保障公民、法人和其他组织权利的思想,在有上千年封建制度的国度中,开启了“民”可监督“官府”的法律进程,推动了中国依法行政事业的大发展。可以说,它是新中国成立后*部规定“民可告官”的法律,填补了我国社会主义法治建设的一项空白,标志着我国法治建设迈进了一个新的阶段。随着《行政诉讼法》的施行,尤其是进入21世纪以来,人民法院受理的行政案件数量不断上涨,案件类型亦呈现多样化,从传统的行政处罚、行政许可、行政强制、土地征收等,逐渐扩展到行政补偿、行政协议、环境资源、市场监管等领域,同时行政诉讼也出现了许多新情况、新问题,为了适应新形势发展的需要,2014年11月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,对该法予以了进一步完善。

1989年《行政诉讼法》确定了对行政行为进行合法性审查的原则。2014年《行政诉讼法》在强调该原则的基础上,进一步扩大了行政诉讼的受案范围,对行政行为合法性审查的内容有所丰富,判决方式亦有较大的变化,进一步完善了我国的行政诉讼制度。同时,《行政复议法》第28条第1款第(3)项规定:“具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的;2.适用依据错误的;3.违反法定程序的;4.超越或者滥用职权的;5.具体行政行为明显不当的。”由此可见,其与2014年《行政诉讼法》规定的合法性审查的内容基本相同。也就是说,合法性审查原则贯穿于整个行政诉讼和行政复议之中。1989年《行政诉讼法》颁布后的30多年时间里,虽然法学界和实务界有关行政法和行政诉讼的著作不断出现,但是对这一行政诉讼、行政复议的核心问题研究的专著却少之甚少,不得不说是一种遗憾。

如何妥善应对行政审判和行政复议中出现的新情况、新问题,笔者认为,*主要的方法,就是紧紧把握合法性审查这一原则,吃准合法性审查的内涵与外延,依据有关合法性审查的要件,对行政行为的合法性进行全面审查,并依据《行政诉讼法》《行政复议法》等法律法规的相关规定作出裁判或裁决。照此,相关人员能够进一步提高解决行政纠纷的能力,相应地,行政审判和行政复议的质量亦能够大幅度提升。换言之,行政行为的合法性审查是行政诉讼和行政复议中的核心问题,只要能解决这一核心问题,行政诉讼和行政复议中遇到的诸多问题就能迎刃而解。

从1987年开始至2014年5月退休,笔者一直从事行政审判工作。退休后的2015年11月至2018年底,又被返聘到*人民法院第二、第六巡回法庭,帮助行政主审法官审理行政案件。总的来说,笔者从事了30多年的行政审判工作,经历了行政审判的初创阶段、发展阶段和初步完善阶段,对各个阶段的行政审判工作相当熟悉。2014年《行政诉讼法》修改时,笔者已从*人民法院退休,不再从事繁重的审判业务工作,就有了撰写一部专门全面阐述行政行为合法性审查的专著的想法。笔者之前曾对该问题撰写过较多文章,有些著作中涉猎不少相关内容,现对其进行系统整理,将行政审判和行政复议中所遇到的有关行政行为合法性审查的问题进一步梳理后,把相关行政诉讼的司法解释、批复、答复及典型案例的内容充实进去, 撰写了《行政行为的合法性审查》一书。

本书的结构是按照法官审查行政行为的合法性及判决的顺序设计的。

一、本书的结构设计问题

修改后的《行政诉讼法》将对具体行政行为可以提起行政诉讼,改为对行政行为可以提起行政诉讼。为了符合读者的逻辑思维,笔者专门将概论作为本书的开篇,对具体行政行为演变为行政行为的过程、行政行为的构成要件、抽象行政行为不可诉只能附带审查、审查被诉行政行为的内容等问题作了简要介绍。而后,依次是有关如何对行政行为的合法性进行审查、行政侵权赔偿责任及判决等内容。

二、如何对行政行为的合法性进行审查

——对是否存在超越职权的审查。判断被诉行政行为是否超越了被告的职权问题,涉及行政机关及机构的设置、职权的分配及原理等问题,本章对行政职权的概念和特征、构成要件、授权的形式及超越职权的表现形式进行了详细论述,对一些难以区分的职权问题作了细致分析,如判断超越部门职权、层级职权、地域职权、事务职权应注意的问题等。

——对是否违反法定程序的审查。我国目前没有一部行政程序法,有关行政程序问题,分别由《行政复议法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等单行法律作出规定,本章将单行法律中有关行政程序问题进行了归纳整理后,对行政程序的概念、基本原则、主要制度、依据、违反行政程序的方式及内容等问题,结合一些疑难案例进行了论述。

——对主要证据是否确实、充分的审查。行政行为的种类非常繁杂,不同种类的行政行为对事实证明的要求不同,本章对被诉行政行为主要证据不足的含义、证明标准、表现形式等问题,结合一些具体案例进行了阐述。

——对适用法律规范是否正确的审查。世界各国的法律中都没有一部专门的行政法典,有关行政法律规范散见于不同领域的法律规定中。因此说,行政诉讼中的法律适用相较民事诉讼和刑事诉讼难度更大。在审理被诉行政行为合法性时,不仅需要确认被诉行政行为所适用的法律规范条文,同时还需要对所适用的法律规范条文的合法性问题作出判断。审查还涉及《立法法》的相关规定,要判断行政行为所适用的法律规范的时间、空间、对人、对事的效力问题,以及处于法律规范的何一位阶、哪些法律规范是其上位法、与上位法是否存在抵触等问题。因此,本章对审查行政行为是否合法的依据,判断行政行为适用的法条,适用的法律规范是否有效,适用法律法规错误的表现形式等问题进行了详细论述,同时指出审查每类问题时应注意的问题。

——对是否存在滥用职权、明显不当的审查。是否存在滥用职权、明显不当的问题,是行政行为合法性审查的要件之一。行政法上的滥用职权与普通人所理解的滥用职权有很大区别,且滥用职权与明显不当如何区分在学术界亦有很大的争论。因此,本章对滥用职权与明显不当的概念、构成要件、表现形式等问题进行了论述,并对滥用职权与明显不当的异同及审查是否存在滥用职权、明显不当的步骤、判断的方法等问题予以详细阐明。

——对是否履行法定职责、行政给付义务的审查。法定职责是一个复杂的问题,法定职责与行政给付在学理上亦有争议。本章阐述了法定职责、行政给付义务的概念及特征,对审理不履行法定职责、行政给付义务、行政协议案件中的疑难问题作了回答。其中,对不履行法定职责、行政给付义务案件中争议较大的举证责任等问题,以及新出现的行政协议行为问题,作了更为详细的论述。

——对行政侵权赔偿责任的审查。违法的行政行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益损害的,应当承担赔偿责任。因此,审查被诉行政行为的合法性后,有关行政赔偿问题必然会提出。本章对行政赔偿范围、行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关、行政赔偿程序、行政侵权赔偿责任、行政赔偿方式和数额的确定以及几类特殊行政赔偿案件的审理进行了阐述。

三、对行政行为的合法性审查后应作出何种判决

修改后的《行政诉讼法》对行政判决种类及适用条件作了较大幅度的修改,本章结合修改后规定,对驳回诉讼请求判决的适用,撤销、确认违法、变更判决的适用,履行职责、给付、无效等其他判决的适用以及复议维持案件的审理及判决对象等问题进行了详细论述。

这里需要特别说明的是,本书举例中引用了很多法律、法规、规章及规章以下的规范性文件。虽然随着社会的发展,很多原有的法律、法规、规章及规章以下的规范性文件都有不同程度的修改,但在其当时适用时是有效的。这些举例都是在以前的行政审判中所遇到的,仅是作为审查被诉行政行为合法性方法的佐证。如果需要具体适用所引用的法律规范的条文,一定要审查这些法律规范是否已经修改过,凡是修改过的,不能作为判案的依据。另外,由于较多举例是在以前的行政审判中遇到的,有其时间限定,因此,涉及的行政机关仍沿用当时的名称。2018年,国务院颁布新的机构改革方案,一些行政机关的名称和职能也随之改变。为避免重复表述,本书对文中所涉变化情形未一一指出,只是在审查部门行政职权部分作了集中说明。

笔者在写本书时,从*人民法院以及地方各级人民法院的行政裁判中,摄取了不少养分,同时也得到了*人民法院第二、第六巡回法庭的领导和行政审判团队的支持和帮助,在此向他们表示衷心的感谢。

由于水平有限,加之个别著述资料有其特定历史背景,不当之处在所难免,敬请读者批评指正。


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