西南政法大学法学博士，资深行政审判法官
总结多年行政诉讼实务经验，辨析行政公益诉讼的新规则与新制度
依照“诉前程序——诉讼启动程序——审理程序——裁判及其执行程序”的逻辑思路
对行政公益诉讼的特别规则进行系统性精细化构建
【内容简介】
行政公益诉讼作为一种与传统行政诉讼有着本质区别的现代新型诉讼，实现其制度价值及立法目的的前提在于科学系统地设置与之相配套的诉讼规则。
本书立足但并不囿于我国《行政诉讼法》规定的检察行政公益诉讼，而是以面向未来的行政公益诉讼规则的构建为中心，遵循诉讼活动的时空顺序，依照“诉前程序——诉讼启动程序——审理程序——裁判及其执行程序”的逻辑思路展开论述，通过运用行政法学与诉讼 法学的理论工具，在进行相关理论论证的基础上，着重对行政公益诉讼的特别规则进行系统性精细化构建，以期建立既反映行政公益诉讼的客观规律又符合我国具体国情的行政公益诉讼规则体系。
【作者简介】
万进福，江西余干人，西南政法大学法学博士，现任江西省高级人民法院行政审判庭副庭长，长期致力于行政诉讼、国家赔偿理论研究与审判实务。曾在《北京理工大学学报（社会科学版）》《法律适用》《人民司法》《人民法院报》《行政执法与行政审判》《国家赔偿办案指南》等出版物上发表论文二十余篇。
【目录】
章 导论
一、研究背景
二、研究意义
三、研究现状
四、研究方法与可能的创新之处
五、本书研究范围的限定：行政公益诉讼审程序中的特别规则
第二章 行政公益诉讼规则之现实基础
节 行政公益诉讼对传统行政诉讼的现实挑战
一、公共利益及其代表机制
二、行政公益诉讼及其特殊性
三、行政公益诉讼对传统行政诉讼的挑战
第二节 行政公益诉讼对规则的现实需求
一、行政公益诉讼规则体系构建的必要性
二、行政公益诉讼规则体系构建的急迫性
第三节 构建行政公益诉讼规则体系的现实条件
一、制度基础：检察行政公益诉讼制度的确立及其未来发展
二、规范基础：诉讼规则立法的现状及其应然架构
三、实践基础：司法实践的探索及其对规则的需求
第三章 行政公益诉讼规则之法理基础
节 行政权与司法权关系理论
一、行政权与司法权的特征区分
二、行政权与司法权关系的动态变迁
三、行政权与司法权关系之于行政公益诉讼规则的影响
第二节 主客观诉讼理论
一、主客观诉讼理论的缘起
二、客观诉讼的构建模式
三、主客观诉讼区别之于行政公益诉讼规则的特殊性
第三节 诉讼机能理论
一、诉讼机能的基本内涵
二、行政诉讼机能的扩大
三、行政诉讼机能扩大与行政公益诉讼规则
第四节 行政公益诉讼规则基本法理
一、行政公益诉讼模式选择
二、行政公益诉讼规则的确立原则
三、行政公益诉讼规则的确立方式
第四章 行政公益诉讼诉前程序规则
节行政公益诉讼诉前程序本质与特征
一、行政公益诉讼诉前程序本质：司法权与行政权的关系与配置问题
二、行政公益诉讼诉前程序特征
第二节 行政公益诉讼诉前程序价值预设
一、行政公益诉讼诉前程序的平衡价值
二、行政公益诉讼诉前程序的秩序价值
三、行政公益诉讼诉前程序的效益价值
第三节 行政公益诉讼诉前程序功能定位
一、行政公益诉讼诉前程序的防止滥诉功能
二、行政公益诉讼诉前程序的督促履职功能
三、行政公益诉讼诉前程序的案件分流功能
第四节 行政公益诉讼诉前程序规则构建
一、诉前程序的域外考察
二、完善诉前程序的法定形式
三、强化诉前程序的刚性约束
四、优化诉前程序的期限设计
第五节 保障诉前程序与诉讼程序的有效衔接
一、关于行政机关履职判断标准问题
二、关于履职建议与诉讼请求一致性问题
第五章 行政公益诉讼启动规则
节 行政公益诉讼受理条件的设置与审查
一、现行检察行政公益诉讼受理条件及其问题分析
二、行政公益诉讼受理条件设置与审查的应然面向
第二节 行政公益诉讼受案范围
一、行政公益诉讼受案范围的性质：一个立法政策性问题
二、行政公益诉讼受案范围的界定
三、行政公益诉讼受案范围的确定方式：概括性肯定与委任立法结合式
第三节 行政公益诉讼原告资格
一、行政公益诉讼原告资格的法理基础
二、行政公益诉讼原告资格的域外考察
三、我国行政公益诉讼原告资格的制度建构
第四节 行政公益诉讼起诉期限
一、当前行政公益诉讼起诉期限的现实考察
二、行政公益诉讼起诉期限规则的设置
第五节 行政公益诉讼激励机制与滥诉防范
一、行政公益诉讼激励机制
二、行政公益诉讼滥诉防范
第六章 行政公益诉讼审理规则
节 行政公益诉讼审判组织——七人大合议制
一、行政诉讼审判组织界定
二、行政公益诉讼审判组织构建：在区分事实审与法律审的基础上由审判员与人民陪审员组成的七人大合议制
第二节 行政公益诉讼模式——协同主义
一、传统行政诉讼模式之争
二、行政公益诉讼对传统行政诉讼模式的挑战
三、行政公益诉讼模式构建：协同主义诉讼模式
第三节 行政公益诉讼举证责任
一、举证责任分配理论
二、检察行政公益诉讼的举证责任现状
三、行政公益诉讼举证责任分配
第四节 行政公益诉讼中行政不作为的司法审查
一、行政不作为的界定进路与审查趋势
二、行政公益诉讼中行政不作为的实践类型
三、行政公益诉讼中行政不作为的界定
四、行政公益诉讼中行政不作为的审查
第七章 行政公益诉讼裁判及其执行规则
节 行政公益诉讼裁判规则
一、行政公益诉讼裁判理念
二、行政公益诉讼裁判效力
三、行政公益诉讼裁判类型
第二节 行政公益诉讼执行规则
一、行政公益诉讼裁判执行之理论基础
二、行政公益诉讼执行程序之现实状况
三、行政公益诉讼执行规则体系之未来面向
参考文献
后记
【前言】
我国行政公益诉讼制度在经历多年的理论论证与实践探索后，随着近年新一轮的司法体制改革，以修改行政诉讼原告资格立法的方式正式确立。行政公益诉讼作为一种与传统行政诉讼有着本质区别的现代新型诉讼，实现其制度价值及立法目的的前提在于科学系统地设置与之相配套的诉讼规则，而制度体系与诉讼规则方面的理论储备与立法供给不足，已成为行政公益诉讼制度确立后司法实践面临的主要问题。目前，学界对于行政公益诉讼的宏观关注热度有余而规则研究深度不足，在一定程度上造成立法“粗线条”与司法“无遵循”，致使制度效果一直处于“叫好不叫座”的尴尬境地。因此，精细化构建符合行政公益诉讼客观规律的诉讼规则体系，对于实现创设行政公益诉讼制度目的具有重要的理论和实践意义。
本书立足但并不囿于我国《行政诉讼法》规定的检察行政公益诉讼，而是以面向未来的行政公益诉讼规则的构建为中心，遵循诉讼活动的时空顺序，依照“诉前程序——诉讼启动程序——审理程序——裁判及其执行程序”的逻辑思路展开论述，通过运用行政法学与诉讼法学的理论工具，在进行相关理论论证的基础上，着重对行政公益诉讼的特别规则进行系统性精细化构建，以期建立既反映行政公益诉讼的客观规律又符合我国具体国情的行政公益诉讼规则体系。
本书共分为七章，其中章导论，第二章、第三章阐述的是行政公益诉讼规则的现实基础和理论基础，后四章则为行政公益诉讼规则体系分述。
章为导论。虽然在经历多年的理论研究和实践探索之后，我国的行政公益诉讼制度作为一种法定的新型诉讼模式，终以修改起诉主体的方式得以确立，但整体上系统性诉讼规则供给存在严重不足。通过历史、比较、实证、规范、价值等分析方法，构建行政公益诉讼规则体系并为之提供理论论证和支撑，正是本书研究目的和意义之所在。
第二章为行政公益诉讼规则现实基础。行政公益诉讼作为旨在维护公共利益和客观法秩序的新型诉讼，具有诉讼目的的公益性、起诉主体的广泛性、受案范围的特定性、公益损害的预防性等特殊性，在诉讼理念、诉讼机能、诉讼结构、诉讼模式、诉讼规则等方面对传统行政诉讼构成现实挑战。随着行政公益诉讼制度的全面确立，对诉讼规则的现实需求日益迫切，建立与之相适应的诉讼规则体系既必要又紧迫。同时，检察行政公益诉讼制度的确立及其未来发展、诉讼规则立法的现状及其应然架构、司法实践的探索及其对规则的需求等，也为行政公益诉讼规则体系的构建提供了制度、规范及实践等现实条件。
第三章为行政公益诉讼规则法理基础。行政公益诉讼规则的特殊性有着深厚的行政法学及诉讼法学理论基础。首先，权力分工平衡原理决定着行政权与司法权之间需要保持动态平衡，行政公益诉讼在弥补传统行政诉讼公益维护不足的基础上，同时确保现代风险社会中行政权的扩张不偏离维护公共利益的轨道，客观上决定着需要一套相应的规则与之配套。其次，根据行政诉讼中的主客观诉讼理论，传统行政诉讼属于主观诉讼，行政公益诉讼属于客观诉讼，两种诉讼类型在诉讼目的方面存在的质的区别，决定了二者在诸多诉讼规则方面存在着难以融合的差异。后，诉讼机能作为法学理论与司法制度的连接点，行政诉讼机能随着现代行政诉讼审判理念的转变而相应扩大，随着行政诉讼公益维护、政策形成等新机能的产生，客观上需要与之相匹配的诉讼规则。
第四章为行政公益诉讼诉前程序规则。诉前程序是区别于传统行政诉讼的一项特别程序设计，本质上涉及司法权与行政权的关系与配置问题。诉前程序兼具实体性和程序性、补救性和惩罚性、外部性和内部性、独立性和过程性等特征，具有平衡、秩序和效益等方面的制度价值，以及防止滥诉、督促履职、案件分流等制度功能。通过诉前程序的域外考察，我国行政公益诉讼诉前程序规则，应着重从完善诉前程序的法定形式、强化诉前程序的刚性约束、优化诉前程序的期限设计以及保障诉前程序与诉讼程序的有效衔接等方面进行构建。
第五章为行政公益诉讼启动规则。一是起诉与受理规则，针对现行检察行政公益诉讼受理条件“高阶化”现象，行政公益诉讼受理条件设置应坚持法定性与谦抑性原则。二是受案范围，界定行政公益诉讼受案范围应遵循补位性原则和有效性原则，坚持利益标准，采取概括性肯定与委任立法结合的确立方式。三是原告资格，行政公益诉讼与传统原告资格理论冲突明显，域外以诉的利益理论、诉讼信托理论、私人总检察长理论等理论确立了不同的界定标准，原告资格设计应考虑公共利益代表机制、公益维护担当安排、滥诉风险防控选择、诉讼行为实施能力等因素，以职能相关与利益损害为标准，赋予检察机关、社会组织和公民个人以原告资格。四是起诉期限，应在考虑诉前程序与诉讼程序之间的衔接、公共利益维护与法秩序稳定之间的平衡、行政公益诉讼案件特殊性与整体诉讼规则规范性的协调等因素基础上进行设计。五是行政公益诉讼激励机制与滥诉防范机制的构建。
第六章为行政公益诉讼审理规则。本章内容涉及审判组织、诉讼模式、举证责任及行政不作为的审查。就审判组织而言，鉴于行政公益诉讼案件的复杂性特别是公益性特征，其构建需要确立正确的价值理念，考虑审判人员整体素质，与审判方式相协调，兼顾具体国情和现实条件。行政公益诉讼的民主化、法治化、效益化，决定了我国行政公益诉讼采取在区分事实审与法律审的基础上由审判员与人民陪审员组成的七人大合议制较为适宜。就诉讼模式而言，无论是职权主义模式还是当事人主义模式的传统行政诉讼模式都遭遇到行政公益诉讼的挑战，行政公益诉讼的公益性、社会性以及诉讼能力上的不对等性决定了行政公益诉讼与协同主义诉讼模式存在着天然的耦合性。就举证责任而言，行政公益诉讼举证责任分配，需要以规范说为主体并辅之以危险领域说、多重原则说、利益衡量说等学说，结合举证的难度、与证据的距离、诉讼效益等多重因素，综合运用“谁主张谁举证”规则、“举证责任倒置”规则以及法院职权探知主义。行政公益诉讼案件绝大部分为不作为类案件，行政公益诉讼案件的审查主要为对不作为的审查，为此应明确审查思路、审查要素和审查标准。
第七章为行政公益诉讼裁判及其执行规则。行政公益诉讼裁判规则设计，具体涉及裁判理念、裁判效力与裁判类型。其中，裁判理念的确立需要综合考量制度目的、制度现实和制度成效等因素，行政公益诉讼裁判理念可概括为督促履职理念、协同维护理念与公益修复理念；裁判效力作为裁判约束力，有着客观、主观和时间上的界限，行政公益诉讼既判力的扩张，需要将客观范围扩张至判决理由部分，将主观范围单向扩张至其他具有起诉资格的起诉人，在时间范围扩张方面允许在前诉已经存在的事实因未发现而不遮断其效力；裁判类型则应实现裁判方式法定化、实践类型多样化、确认判决质效化、履职判决明确化。行政公益诉讼执行规则构建，一方面需要以生效裁判执行的一般理论为指导，另一方面还应以行政公益诉讼执行的本质特征为基础。行政公益诉讼存在执行法理的非讼性、执行标的的复杂性、执行目的的公益性等特征，针对当前立法规定、理论研究及实践探索方面存在的诸多问题，应明确执行启动模式以优化执行动力，完善执行强制措施以提高执行质效，健全执行监督程序以确保执行到位，建立执行回访制度以跟踪执行效果。
【书摘与插画】
一、研究背景
现代公益诉讼滥觞于20世纪40年代并在世界范围内得以发展，但该制度直到21世纪初才引发我国理论界的广泛关注。然而，一直以来我国理论界和实务界有关行政公益诉讼研究的重点，主要是围绕建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性展开论证，甚少系统论及制度体系的构建和诉讼规则的设置等实质性问题。
对此，正如学者所言：“表面上看，目前关于公益诉讼的研究与实践呈现出一派繁荣景象，但我国公益诉讼发展在整体上依然停留在观念促销层面，还没有触及那些应当被认真对待的实质性问题。”建立健全该制度被认为“是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要步骤，也是落实全面依法治国战略，深化依法治国实践的重大举措”，行政公益诉讼制度的确立在一定程度上亦反映出国家发展方式和治理方式的转变。鉴于此，伴随着此次新一轮司法改革，在经历了两年的授权试点实践后，我国于2017年通过修改《行政诉讼法》，在“诉讼参加人”部分的第25条新增第4款，以规定检察机关具有提起行政公益诉讼主体资格的方式正式确立了我国的行政公益诉讼制度。《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
虽然在经历多年的理论研究和实践探索之后，我国的行政公益诉讼制度作为一种法定的新型诉讼模式，终以修改起诉主体的方式在整体上得以确立，但《行政诉讼法》除第25条第4款涉及行政公益诉讼外，并无其他条款对行政公益诉讼程序作出规定，诉讼规则供给不足已成为行政公益诉讼制度确立后，司法实践和理论研究面临的为主要的问题。就行政公益诉讼制度本身而言，其制度功能及其价值的实现亦首先有赖于制度体系的科学构建和诉讼规则的系统设计。因此，当前的研究视角不应再停留在论证建立该制度的必要性和可行性方面，而应转为如何为完善新制度及其有效运行提供理论基础、域外经验和程序保障。
正所谓“任何一制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意，则是断无可疑的”。行政公益诉讼规则的系统构建和科学设计，除缘于公益维护的司法实践对诉讼规则的迫切需求等外在需要外，主要还在于行政公益诉讼系客观诉讼，与属于主观诉讼的传统行政诉讼相比，其在价值理念、诉讼机能、具体程序等方面都存在着根本区别，因此传统行政诉讼规则无法普适于行政公益诉讼。在明确何为行政公益诉讼特别规则的基础上，系统构建完整的行政公益诉讼特别规则体系并为之提供充分的理论论证或成功的经验借鉴，无疑应是当前行政公益诉讼制度完善的着力点和理论研究的着眼点，“积极探讨行政公益诉讼诉前、诉中、诉后全方位的制度建设，是行政法学界当下的重要任务”。
此外，虽然行政诉讼内在地涵盖了作为主观诉讼的传统行政诉讼和作为客观诉讼的行政公益诉讼两种诉讼机制，但两种诉讼机制在诉讼目的、受案范围、起诉条件、诉讼主体、举证责任、审判组织、裁判执行等诸多方面存在明显差异，为协调对接传统行政诉讼框架，缓解行政诉讼中主客观诉讼机制之间的内在冲突和张力，避免处于补充地位的行政公益诉讼对整个行政诉讼制度效能造成损耗，既需要设计系统而精细的规则予以规范和指引，也需要科学界定行政公益诉讼特别规则的内涵和外延，以弥补行政公益诉讼制度建立前的主客观诉讼机制割裂的制度缺陷。
二、研究意义
构筑行政公益诉讼规则体系，是一项复杂的系统工程，既涉及制度背后的理念背景和制度内容的具体方面，又要考虑能够承载这种模式的资源基础和社会需要，毕竟“新制度的构建，需要设计出制度内部逻辑一贯的制度体系，并且还需处理好新制度与已有制度间的衔接问题”。
虽然我国已经通过立法的形式确立了检察行政公益诉讼制度，但就行政公益诉讼制度的发展和完善而言，不仅需要立法上的雷霆万钧及司法中的春风化雨，还需要理论上的深入论证以及在此基础上进行严密、系统的诉讼规则设计。正如仅仅认识到建立行政公益诉讼制度的可行性和必要性并不等于行政公益诉讼制度的有关理论问题就已经解决，立法上确立检察行政公益诉讼制度同样不等于行政公益诉讼系统的程序设计就已经到位。事实上，“目前对公益诉讼的研究大都停留在概念、特征、理论基础、意义、必要性、可行性、当事人、受案范围、诉讼费用、体系和框架的表面，研究内容比较肤浅而且大同小异，极少有诉讼规则的具体设计”。可以说，当前我国的行政公益诉讼制度既没有成熟的理论基础，也没有成型的实践经验，更遑论系统的诉讼规则体系。
行政公益诉讼区别于传统行政诉讼，有着诉讼主体的特殊性、诉讼事由的公众性、诉讼目的的公益性和诉讼结果的广泛影响性等特点，因而其在启动程序、诉讼过程、裁判执行程序等方面也存在诸多特别规则。本书选题的目的在于回答三个基本问题，一是何为行政公益诉讼特别规则，二是行政公益诉讼缘何存在这些特别规则，三是如何严密、系统地设计行政公益诉讼特别规则。具体而言，对个基本问题的研究，目的在于界定行政公益诉讼特别规则的概念，并就其与其他相关范畴之间的关系进行甄别，明确其内涵和外延；对第二个基本问题的研究，目的在于全面阐释行政公益诉讼特别规则的理论基础和制度价值，为行政公益诉讼特别规则设计提供法理论证；对第三个基本问题的研究，目的在于寻求科学的标准对行政公益诉讼特别诉讼程序进行类型化，从而设计出完整、严密且系统的诉讼规则体系，以运用于行政公益诉讼的司法实践。
对以上三方面基本问题开展的研究，正是本书选题的理论和实践意义之所在。具体而言，本书研究的理论意义在于，不仅提出以行政权与司法权的动态平衡关系理论、主客观诉讼理论以及诉讼机能扩张理论作为法理基础，从宏观角度整体论证行政公益诉讼特别规则存在的理论依据，而且从微观的角度，就行政公益诉讼每个具体的特别规则的设计进行理论论证和提供理论支撑，具体涉及行政公益诉讼特别规则的界定、行政诉讼机能的拓展、公益的界定、公益保护中市场失灵和政府失灵情形下司法的介入、与传统行政诉讼诉的利益理论和诉权理论的冲突与突破等方面。本书研究的实践意义在于，为维护公益的司法实践进行精细化的规则体系设计，解决新制度确立后具体诉讼规则供给不足的现实问题，主要涉及诉前程序规则、诉讼启动规则、案件审理规则、裁判及其执行规则等方面的问题。
