本书系统回顾总结了改革开放以来我国投融资体制改革的历程和基本经验，贯彻“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“发挥投资对优化供给结构的关键作用”的原则要求，提出了“十四五”时期深化投融资体制改革的建议，包括编制实施投融资规划、加强项目谋划储备、加强可行性研究论证、提高投资决策水平、提高项目可融资性等。在此基础上，以促进基础设施投融资机制创新为主题，坚持创新性和实操性相结合，坚持问题导向，坚持系统观念，统筹基础设施领域投资和融资，针对地方政府防范化解隐性债务任务重和基础设施领域存在的融资难特别是资本金筹集难的问题，研究提出了基础设施分类管理和投融资模式转型的举措；针对政府投融资平台公司专业能力差、管理水平低、债务化解难等共性难点问题，提出了投融资平台发展战略定位和市场化转型的建议；针对地方政府专项债发行、使用和偿还中的问题特别是“融资平台化”倾向，借鉴美国收入型市政债的做法，提出了更好发挥专项债作用和推进专项债改革转型的建议；针对民间资本投资参与基础设施领域难的问题，提出了拓展民间投资空间和更好发挥政府投资引导撬动作用等建议。
【作者简介】
吴亚平，国家发展改革委投资研究所研究员，中国社会科学院大学教授、博士生导师，注册咨询工程师（投资），国家发展改革委PPP库专家。长期从事经济和投资形势分析、投融资体制政策和政府投融资管理研究，参与投融资政策法规研究起草。荣获国家发展改革委优秀研究成果二等奖2次、三等奖3次。主要著作有《中国投资30年》（2009年）和《投融资体制改革：何去何从》（2013年）。
【目录】
章 全面深化投融资体制改革
节 投融资体制改革历程回顾
第二节 投融资体制改革的基本经验
第三节 “十四五”时期深化投融资体制改革的思考
第二章 发挥发展规划的重要引领作用
节 研究制定“十四五”时期投融资规划
第二节 切实加强投资项目谋划和储备工作
第三章 促进地方公共领域投融资模式转型
节 地方公共领域投融资模式转型的总体思路和主要任务
第二节 积极审慎推广政府和社会资本合作模式
第三节 着力提高公共领域项目可融资性
第四章 积极推动地方投融资平台市场化转型
节 政府性企业或投融资平台公司并非中国特有
第二节 地方融资平台公司市场化转型势在必行
第三节 加快建立政府授权投资制度
第四节 推进融资平台公司管理体制机制改革
第五节 规范融资平台公司的债券融资行为
第六节 对地方融资平台公司进行专门立法
第五章 着力提高政府投资决策水平
节 我国政府投资决策机制的现状
第二节 政府投资决策机制存在的突出问题
第三节 建立政府投资决策听证制度
第四节 适度调整市县级政府投资审批权限
第六章 全面准确落实《政府投资条例》要求
节 《政府投资条例》的重大意义和亮点
第二节 明确政府投资资金的来源
第三节 明确政府投资的边界范围
第四节 明确政府投资项目概念和内涵
第五节 完善政府投资决策审批机制
第六节 强化项目概算对投资控制的约束作用
第七节 编制和实施政府投资年度计划
第八节 强化全过程的政府债务风险防控
第九节 强化政府投资的协同监管和责任约束
第七章 进一步完善投资项目资本金制度
节 遵循投融资活动中收益与风险相匹配的基本逻辑
第二节 支持发行权益型股权类金融工具筹集项目资本金
第三节 政府资本金注入项目的债务依法不属于政府债务
第四节 审慎开展运营期PPP项目资本金退出试点工作
第五节 审慎实施项目资本金来源和性质的“穿透监管”
第八章 用好地方政府专项债券资金
节 明确政府专项债性质和收益来源
第二节 合理确定政府专项债资金的投资使用方式
第三节 明确政府专项债作为项目资本金的条件
第四节 合理确定政府专项债作为项目资本金的比例
第五节 政府专项债应重点用于基础设施和公共服务领域
第六节 政府专项债资金应审慎用作PPP项目资本金
……
第九章 美国市政债对我国地方政府专项债改革的借鉴
第十章 适度超前开展新型基础设施投资
第十一章 稳妥推进基础设施公募REITs投融资模式
第十二章 激发民间资本投资基础设施的内生动力
第十三章 加大基础设施互联互通投资力度
第十四章 基础设施主要投融资模式解析
参考文献
【前言】
一
参加工作近30年，我一直在国家发展改革委（国家计委）投资研究所工作，既做过项目可行性研究和咨询工作，也评审过很多项目，给地方政府和企业讲过很多投融资方面的课程，还直接参与了一些投融资相关文件研究起草工作和具体项目审批工作，当然做的多的还是投融资体制改革和投融资政策研究。我深刻地体会到，学投资、研究投资、讲投资、管投资和干投资真的不是一回事，而是五回事。
学投资自然海阔天空，无拘无束，但掌握学习方法和逻辑比学到多少投资知识本身更重要，能够了解一些基本概念和原理其实也差不多，如投资收益和风险相匹配、专业人做专业事、投资风险防控比收益更重要、投资是预测未来、投资股票是请专业人士帮自己挣钱等。
研究投资算是无禁区，自由度非常大，但要遵循投资的基本原理和方法，要观大势、谋大局、出大策，特别是前后逻辑要自洽，否则相关结论和政策建议经不起时间检验，甚至直接误导管投资、干投资的人。
讲投资要求讲解者本身拥有丰富的投资知识和方法，要有学习、研究投资的基础，乃至管投资、干投资的经验，否则很可能是瞎掰。此外，讲课本身也是一门学问，要有演讲技巧，要把这些投资知识和方法以听众能理解的方式讲出来，同时又要生动活泼，吸引听众注意力，让听众乐于听。就我个人的感受，讲投资的挑战是面对市县等基层政府有关部门的工作人员，因为他们大多数人都没有投资、融资的基本知识，关注的是如何有效解决投资、融资和建设中的实际问题，不需要太多理论。
管投资包括审批投资项目和安排投资资金，必须要有强有力且公正、透明的制度规则约束，管理者要有“天下为公”的格局，有为国家服务和为社会创造价值的初心和使命。从理论上说，“决策都是个人作出的”。依靠管投资个人的自觉和觉悟是不靠谱的，个人能力和经验也比较有限，掌握的信息难免不全，所以要有强有力的问责制和责任倒查机制，否则可能为个人偏见甚至私心私利左右。
干投资不管是产业投资还是金融投资，对实际操作能力的要求都是的，且直接涉及企业和个人利益，搞不好甚至满盘皆输，这无疑是难的，挑战性也是的，所以必须坚持目标导向和问题导向相结合，必须首先考虑投资风险防控，必须具备足够的专业能力，必须要有科学的方式方法和强大的执行力，还要有健全完善的投资监督、绩效考核和惩戒问责机制。只有这样，才能在不断解决问题的过程中，逐步实现投资目标任务。
曾经有个建筑行业央企的好友力邀我加盟，也有个著名的房地产行业排头兵企业通过猎头公司找到我，且都给我描绘了一幅相当美好的新图景，职责当然都是干投资。但是，学投资、讲投资和管投资都没少干的我，却没有勇气真正去干投资。因为我深知，那是完全不一样的挑战，不仅是对专业知识和能力的挑战，甚至是来自不同文化的挑战。
二
从事投融资体制改革和投融资政策研究工作期间，我曾三次在国家发展改革委机关相关司局帮忙管理政府投资和审批投资项目，包括写投融资管理相关文件材料，可谓“三进三出”。
【书摘与插画】
一是大力推进投资领域“放管服”改革。投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实，调动了各类社会资本的投资积极性。党的十八大以来，国家发展改革委按照中央要求先后数次下放项目核准权限，缩减政府核准的投资项目范围。初步统计，国家发展改革委实施的企业投资项目核准事项减少了90%以上，同时国家发展改革委会同有关部门将大量原属于项目核准的前置审批事项改为与项目核准同时开展的并联审批事项，从而大大提高了政府行政审批工作效率。与此同时，经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的投资项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。此外，国家发展改革委会同有关部门还建立了全国投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库）。依托该在线平台加强与其他有关部门管理平台的互联互通，不仅大大方便了项目建设单位申报分散在各政府部门的相关前置审批事项，而且对投资项目实现了各有关部门之间的信息共享和协同监管。
二是强调规划计划的引导约束作用。，编制三年滚动政府投资计划。在建项目、拟于当年和未来三年开工建设的项目以及拟申请安排中央或地方政府投资资金的建设项目，应当纳入政府投资项目储备库。对于未纳入政府投资项目储备库的项目，政府投资原则上不予支持。没有纳入重大项目储备库的项目，不得纳入三年滚动政府投资计划；没有纳入三年滚动政府投资计划的，不得编制年度政府投资计划，不得安排下达年度投资计划。编制三年滚动政府投资计划，使政府投资管理工作更加规范有序开展，有利于加强项目储备、调整优化投资结构和扩大有效投资，有利于加强关键领域和薄弱环节的补短板工作。第二，发挥发展规划的导向约束作用。国家发展规划包括总体规划、专项规划和区域规划，集中反映了党和国家发展战略意图和中长期发展目标与主要任务，是国家治理体系的重要组成部分。编制和实施发展规划是政府履行职责和实施宏观调控的重要手段之一。各级政府发展规划也是政府投资决策和项目审核的重要依据，重大投资项目未纳入相关发展规划的，有关部门不得审核批准项目，更不得开工建设。党的十九大进一步提出，发挥国家发展规划的战略导向作用，从而进一步强调了发展规划对投融资活动的引领性、指导性和约束性。
三是推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广运用PPP模式，是公共领域深化供给侧结构性改革的重要抓手，有利于扩大基础设施和公共服务供给，提高公共服务效率；有利于创新投融资机制，拓宽社会资本的投资渠道，为社会资本特别是民间资本提供更多的投资机会；有利于在基础设施和公共服务领域推动产业资本和金融资本相互融合、发挥合力；有利于理顺政府和市场关系、政府和企业关系，加快推动政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，形成政府和市场的合力。PPP模式还具有“标杆”意义，有利于倒逼既有公建公营项目服务“上水平”和加强管理。截至2021年底，全国共开工建设PPP项目5000多个，总投资超过8万亿元，在促进社会资本投资参与公共领域方面取得了积极成效。
四是进一步完善投融资机制。先后出台了一系列有关重点领域和短板领域投融资机制改革创新的措施。大力发展直接融资，相继出台了绿色企业债、项目收益债（票据）、PPP项目专项债、战略性新兴产业和停车场等十多种重点产业专项债、私募债（票据）、永续债（票据）等债券品种。在严防地方政府以PPP、投资基金等名义变相举债融资、借政府购买服务模式违规融资的同时，建立规范的地方政府举债融资机制，除了发行地方一般债券外，为支持地方有一定收益的公益性项目建设，允许地方政府发行不纳入财政赤字的专项债券，相继推出了收费公路、棚户区改造等专项债券品种以及收益和融资自平衡债券品种，拓宽了基础设施和公共服务等公共领域的投融资来源；同时，为发挥政府专项债券的引导撬动作用，允许政府专项债券作为部分项目资本金。进一步理顺政府与企业的责权利关系，剥离融资平台公司等国有企业承担的非经营性项目的政府融资职能，促进融资平台公司转型发展和市场化融资。试行投（投资）贷（贷款）结合方式，支持金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点，调动金融机构的投资积极性，促进实体企业“降杠杆”。支持设立地方政府出资引导、市场化运作、专业化管理的产业投资基金（政府投资基金），国家层面先后设立了集成电路产业基金、中小企业发展基金、创新创业投资基金、战略性新兴产业投资基金、中小企业担保基金、中国政企合作基金（国家PPP基金）和国家绿色环保基金等政府出资产业基金，吸引产业资本和金融资本共同参与，形成政府和产业资本、金融资本的合力。完善社保、保险资金等机构资金对重大项目建设的投融资机制，在风险可控的前提下，逐步放宽了社保、保险资金投资范围，创新资金运用方式，通过股权、债务等方式支持项目建设。统筹存量资产盘活和增量项目投资，促进存量资产证券化，试行基础设施公募不动产投资信托基金（REITs）投融资新机制，坚持权益导向，助力破解基础设施领域“缺资金、扩投资、降杠杆”的矛盾，促进基础设施领域投资主体多元化，开辟基础设施投资建设资金的新来源。构建了更加适合开放发展需要的投融资机制，牵头建立了亚洲基础设施投资银行，与俄罗斯和印度等金砖国家共同组建了金砖国家新开发银行，发起设立了丝路基金，支持“一带一路”建设。总之，这些完善投融资机制的改革举措，进一步拓宽了投融资来源渠道，丰富了短板和弱项领域的投融资方式，提高了直接融资比重，推动形成了市场化、可持续的投融资机制和运营机制，从更宏观的层面看，也激发了投资内生增长机制，提高了储蓄转化为投资的效率，从而为经济社会发展和产业转型升级增添了强大动力。
