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引 言;
规管（regulation）一含一系列广泛监督经济活动及其后 果的政策。规管政策涉及公司在特定市场的准入和退出、价格、 回报率和竞争模式;同样也涉及生产产品的属、数量、生产方 式和生产过程中所产生的负外部（如污染）。这些政策旨在限制 公司行为，并通常对经济和消费大众施加高额成本。它们通过左 右投资和生产决策来影响经济发展。通过对生产过程加以限制并 强制公司内部化成本，规管政策影响着美国公司在国内和国 际市场的表现。鉴于规管的影响以及对美国经济表现日渐增长的 关注来很多对规管的研究探讨了其经济效果以及其成本是否 合理。;
对于很多政治家和政策分析人士而言，规管多年来一直是其 研究的头号问题。规管的批评者基于政策的“命令和控制” （command and control），批评其为所谓的“监管”（regu- latory time bomb）和“社会工程”（social engineering），以寻求 激起美国民众对大的一贯恐惧。这种恐惧很容易与市场加以 对比。市场则是推动个人选择、企业家精神和生产效率的天然制 度。这种直接的对比带有意识形态色彩，并可以被政治利用。不 幸的是，它们掩盖了规管政策的一个重要事实。过去几百年主要 的规管议题在大多数情况下，皆源于大众因经济和社会变化产生 的威胁所激发的需求，而非统治精英阶层或垄断组织与国家间合 作的产物。这些要求并非被简单地转化为政策，而是与主流的政 治经济理论和行政原则相联系。因此，规管变化通常都是以政策 变化和制度改革结合的形式出现的。;
本书有三个广泛的目标。个目标，也是主要的目标，在 于探寻规管政策的起源，检讨步时代、新政时期（New Deal）和当代 推动规管重大变迁的因素。这个目标是新颖的，因为与 很多当代规管研究形成鲜明对比的是，本书于研究广义的政 策目标和国家—经济关系的形式。当代很多关于监管政策的讨论 几乎只集中于成本和收益分析。规管的经济后果是值得学术界持 续关注的重要议题。然而，当试图了解一项规管政策时，考察很 多当代规管狭窄研究范围之外的东西，是有所裨益的。尽管每项 规管政策的目标均有确定的经济意义，但该目标通常延伸于一个 特定经济部门所面临问题的技术特之外。从1887年《州际商务 法》（Interstate Commerce Act）到当代监管立法，规管一直是顺 应经济形势变化和处理其后果的方法之一。所以，尽管1970年 《清洁空气法》（Clean Air Act）的目的是将空气污染降低到可接 受的程度，但该立法的支持者还试图施加更严厉的公司责任，并 保护公众免受工业化经济所带来的更多有害副产品。于是， 这个更广泛的目标将环境立法与同时期其他旨在推动消费者保 护和防止工伤、职业病的规管议题结合起来。;
本书的主要目标也是的，因为其要求考察在时期内 众多的政策提议。规管研究通常集中于一项政策或者一系列相关 的政策。鉴于很多规管政策复杂的行政和技术属，这种集中在 很多方面是必要的。虽然个别政策的研究具备相当的价值，但是 这种方法过于狭窄而不足以将规管举措于历史和社会背景行 定位，并且从广义上讲，其可能掩盖公共行为的目标。考察众多 政策却也有明显的代价，即必须牺牲分析的深度以获得更大的广 度。然而，通过检验于时期内所采取的一组政策，能够从更 综合的角度来思考规管，探寻政策的政治和经济维度以及规管的 延续。;
本书的个目标是探寻制化和政策变化之间的相互作 用。步时代、新政时期和当代，新的规管政策和行政改革项 目在规管举措中结合。获选官员积行制度设计和再设计，以解决行政能力的欠缺，或满足特定政治和技术的执行需求。同 时，关注政策创新和制度变化是关重要的。政策是带有目的 的行为方式，而不仅仅是意图的表达或目标的宣示。政策分析人 士必须注意一系列具有明确目的导向的政策执行方式。由于监管 立法通常含糊不清，政策一般是通过执行加以界定的，因而对执 行过程中所运用的行政工具和分析模式以及行政机构与利益集团 间的关系，也应当加以检查。这些因素综合在一起，将决定行政 机构是否有能力执行某种行动，及该行动是否与立法目的存在任 何联系。;
行政能力并非停滞，其可以因为立法、资源分配和人事决定 而发生巨大变化，并且一直根据政策执行的日常需求化。由 于执行决定政策，因而行政能力的变化通常也会政策行 变化。行政机构可通过获得新的专业知识，或采取新的计划和评 估措施来制定新政策或已有的实践。被监管团体或其他社会 利益可在执行过程中发挥更大作用，或更加地参与到政策过 程之中，从而减少对行政机构资源的需求。专业化及使利益集团 深入参与政策过程在很多监管机构中很常见，是在几十 年。其结果是使“行为方式”得到改变:新的目标和优先顺序被 给予了更具体的表述。;
为探寻规管目的和政策与制度间的相互作用，本书集中于规管。规管是特定政策和制度历史的集合，其设定广泛的目标，特定行业的具体问题。制度，因其为特定利益集团 参与政策制定与执行提供了渠道，遂对于架构规管政治及社会利 益、国家和经济参与者（如公司、工会）之间的关系起到主要作 用。规管变化通常为应对经济变化及其附随的不确定而产生。 各团体希望保护或推动值和利益行活动。它们要求对 国家和经济之间的关行调整，以补偿这种变化。官员将 这些要求与主流的政治经济观念和行政改革原则相联系，因而形 政策提议和制度变化的特殊结合。;
使用框架可以考察贯穿不同历史时期的众多政策和监管 机构。在接下来的几章中，我将讨论不同行政机构的政策、政治 和行政惯例，这些行政机括州际商务委员会（Interstate Commerce Commission）、联邦贸易委员会（Federal Trade Com- mission）、（Department of Agriculture）、全国劳资关系委 员会（National Labor Relations Board）、环境保护局（Environ- mental Protection Agency）和职业与健康管理局（Occupa- tional Safety and Health Administration）。集中研究这些从铁路运 费监管到工作场所致癌物监管的行政机构可涉及一些规管的重要 主题，采用历史聚焦的方式则可以思考规管政策和行政机构是如 何代而变迁的。;
本书的第三个目标是探寻规管复杂、制度设计和政治责任 之间的相互关系。贯穿下述时期，政策制定者寻求解决日益增加 的复杂问题。规管焦点的变化，与机构改革的措施相结合，推了专业化。规管政策日渐由行政机构中律师、社会科学家 和自然科学家之间的互动所塑造。而这些专家则自然而然地将其 各自专业领域中的模型和假设带入政策设计和执行过程之中。;
规管复杂可阻碍对政策过程的积极参与。因此，数载， 已有一系列的行政改革被设计为强制行政作为和推动团体更大程 度的参与。其中一个例子是20世纪70年代的监管立法，其强制 行政机构遵循严格的执行时间表，并允许公众以起诉的方式强制 行政机构执行非任意职能。扩展的规则制定过程则可为利益团体参加规管政策制定提供更多便利。尽管这些保证合规和团体参 与的尝试值得赞赏，它们却与规管复杂在三个方面产生冲突。;
，强制行政作为的规定，通常要求行政机构在没有足够 时行基础研究和分析的情况下，解决高度复杂的规管问题， 比如污染控制。同时，行政诉讼导致法入规管决策过程，其 有时会强制行政机构遵从没有科学依据，或与其他政策目标相冲 突的法院判决。简而言之，这些政治上的权宜之计，难以与复杂 的规管任务的执行协调。，民主控制可因规管的复杂 而变得困难。由于当代规管事务的复杂，获选官员通常欠 行具体规管设计的专业知识，因而他们向监管机行重要授权， 并试图通过排定时间表和履行期限的方式以约束授权的行使。专 业知识的欠缺不仅影响规管设计，同样也影响国会成员监督和评 估行政机构决策的能力。第三，尽管存在一些改革，规管复杂 依然会对公众参与造成重大障碍。虽然公共利益团体可通过聘请 专业人士参加规管政策的讨论来产生影响，但特定团体采取该策 略的能力取决于其可调动的资源。实际上，当代讽刺意味之 一的情况是:一些利益集团极力推动新监管提议的通过并设计制 度使其参与程度大化，却往往缺乏利于有效参与的资源。;
本书探寻规管在三个大的历史时期的变化步时代、 新政时期和20世纪60年代后期之后的时期。体概述规 管的变化及观念、利益和制度间的相互作用。章和第三 章讨论自1880年1920年间所出现的规管。其中，章 探讨1纪后期的经济转型对全国规管的新需求，以及这些需 求步主义（Progressivism）的核心思想下，是如何被转换为 一套政策和制度改革的方法。第三章则具体对监管铁路和公司行 为的体行分析。首先，由于铁路行业的结构使其免于市场竞 争，因而监管目标是通过行政手段重设价格，以使其与市场相应 价格大致相符。比较而言，反垄断政策则是着力于重新激活市场， 监管各种试图创造和扩张垄断权力，以减少竞争的公司行为。;
第四章和第五章讨论新政时期设立的规管。第四章集中探讨大萧条和罗斯福的复兴计划。《全国工业复兴法》（National Industrial Recovery Act）所采取的模式，吸收、利用了20世纪 20年代的社团主义（associationalism），却也结合了行业自治和更 直接的国家干预，以形成类社团主义的监管架构。第五章则讨论 该模式在农业、劳资关系和工业金融领域的体现。 第六章和第七章讨论于20世纪70年代创设的规管。;
第 六章探讨此种规管的根源括当时流行的新左派学者对资 本主义的批判，对现存制度、监管模式的相关评估，以及对解决 因当时工业对健康和环境造成损害的新监管的需求。这些因素结 合在一起，形规管的基本原则。第七章探讨20世纪70 年代创建的两个主要监管机构:环境保护局和职业与健康管 理局。当时，监管法规只能通过高度依赖科研及采取行业标准的 方式迫使企业承担的合规成本而解决所监管的复杂问题。;
第八章讨论了过去30年行的监管改革和去监管化尝试。 于该时期，为加强对监管机构的监督，建立了行政审查程序。行 政审查程序所带来的挑战，使得多数监管机构不得不建立或加强 其内部复查程序，并配置或扩充经济学人才。于是，经济学评判 标准逐渐被运用于政策合理的评估上。于20世纪90年代，这 些措施被赋予了监管再造（regulatory reinvention）的意义。在监 管再造下，监管机构、政策及程序都被重新设计以增加灵活、 减少合规成本并与“利益攸关者”（stakeholders）建立合作关系。 利益攸关者一词被用于描述与规制利益相关的一众主体——括 被监管者本身!;
第九章继续我们对当代的探讨，对经济全球化的影行研 究。过去的半个世纪见证了全球经济的不断整合———它是全球经 济衰退和世纪大战之后创建的货币与贸易体系的产物。 在数十年，全球整合加速，使得很多过去被严格理解为内政 的监管政策有效在今天依赖于其他国家和跨国公司的行为。制 定新的全球监管政策受到各国不同目标、不同国内利益集团需求 和不同制度的干扰。此外，尽管存在对新监管政策的需求，但缺乏能够强制执行这些政策的机制依然是一个严重的 问题。;
过去30年的监管提议均有一个共同的特点，即在指定政策过 程中大量依赖社会科学和自然科学的专业知识。这种依赖加速了 机构专业化程;设立了政策计划和评估人员的岗位;并在政 策制定过程中对社会科学和自然科学理论加以整合。由于其对政 治控制、公众参与和政策目标稳定的影响，因而，尽管机构专 业化产生了重要的益处，但它也引起了一些深切的顾虑。引入新 规则和新分析框架使其极易受到既定专业领域内某些核心假设变 化的影响。这些变化若一并被整合于政策制定过程中，将使政策 无法或难以与其立法授权相兼容。事实上，大众政治的衰落可能 终会是监管制度建设所未能预料到的重要的后果之一。我将 在结论中讨论这些担忧。
