腐败和制度变革
问责的问题与腐败密切相关，近在印度的政治辩论中得到了大量关注。缺少一个良好的问责系统，不仅会造成严重的玩忽职守，而且会诱使公务员为他们的本职工作本应免费提供的服务索取高价。这种“回报”不仅是权力腐败的例子，而且使政策目标发生了偏移，转向那些有能力和有意愿花钱换取好处的人。腐败已经成为印度行政和商业活动中的地方特色，以至于在这个国家的某些地方，除非经手人得到贿赂，否则事情永远不可能朝着希望的方向发展。
这一长期存在的问题近年来成为广泛讨论的话题，激起了公众的不满情绪，这是一件好事。事情本应如此，因为腐败对经济是一个巨大的拖累——对人民生活的影响则更加直接。但是，民主不仅要求人民表达对糟糕现状的不满，而且要求对如何明智地解决这一问题进行严肃的推理。通过印度法律程序之外的即决惩罚来“终结腐败”，似乎对许多人非常具有吸引力(鉴于他们对现行法律行动的失望，这并不奇怪)，但是这可能带来巨大的反作用。受到惩罚的可能只是被起诉的人(可能是错误的)，而不是那些尝试犯罪和真正有罪的人。除此之外，即决裁决的程序制造了一种幻觉——一种代价极高的幻觉，好像人们已经采取了行动来改变造成腐败行为的腐败系统。我们必须寻找真正有效的补救方法，而不是满足于惩罚犯罪者——或者被起诉者。问责系统的缺失滋生和助长了腐败，备受青睐的即决裁决下的严厉惩罚手段不能创造问责系统。即使设立某种形式的监察专员，拥有司法程序不能削弱的超强权力［如某些版本的《公民监察法案》(Lokpal Bill)草案所述］，这样做可能造成的问题比解决的还要多。当一个系统有缺陷，给予人们错误的激励——玩忽职守，获得非法收入，而没有系统的惩罚机制，那么需要修复的就是系统本身。例如，如果一个系统让政府公务员在发放许可(比如进口许可或采矿许可)时实际上依靠一个人或几个人的命令，而不需要接受检查和监督，就会成为腐败行为的危险区。
应该考虑和追求什么样的制度变革？公共服务中普遍存在的腐败至少有三个核心问题。首先，腐败在信息的盲区盛行：本质上，这是一种秘密活动。在减少贪污和贿赂方面，促进信息透明和信息获取的制度变革能够成为一种真正的力量。其次，腐败在对罪行更宽容的社会环境中更容易存在，无论人们对这些罪行的看法是多么“道德”。除非罪行完全曝光或者过于明目张胆，将腐败视为“标准行为”抱以宽容，会让寻求贿赂者不必面对改革的压力，无论是来自其他人还是来自他们自己的良心。后，腐败能够通过检举和制裁来抑制。但是缺少愿意公开真相的证人和书面证据，检举很难得到保证，这也是起诉和惩罚收受贿赂者的主要障碍，反过来让那些寻求并得到贿赂的公务员有一种可以免于追究的感觉。还有其他相关问题(其中一些在本章前面讨论过)，但是信息空白、社会宽容和检举困难的三重奏是帮助维系腐败文化的重要因素。
对于这些根本因素我们能够做些什么？在解决个问题，即隐藏信息方面已经有了一些实质性进展。2005年的《信息权利法案》(The Right to Information Act)向信息透明和信息获取迈出了一大步，让政府事务对公众更加公开，帮助强化责任和减少腐败。尽管已经在普遍使用，这一法案仍然有着巨大的潜力，特别是通过实施“积极的信息披露”准则和严惩违规行为。其他技术和社会创新，包括信息技术的迅速普及和(在一些邦)社会审计的制度化，也巩固了这一透明化趋势。这方面已经取得了显著的成绩，同时还存在进一步发展的巨大空间。
第二个问题——社会宽容——也能间接地得益于信息透明度的提高。例如，“点名批评”要求在做出谴责之前首先能够点名。积极的公共活动和《信息权利法案》的熟练运用，加上建设性地运用媒体(包括“社交媒体”)，能够在这方面起到很大作用，也能改变公众对什么是可以接受的、什么是不可接受的观念。从对候选人背景的公众监督，包括可能的犯罪记录，到对公众人物的纳税申报和商业交易进行分析，这种方法已经在许多环境下取得了良好的效果，而且还可以得到更广泛的应用。不愿意推广这种补救方法有两个可能的原因，一是所谓的“社会规范的惯性”(我们稍后将讨论这个问题)，二是一种信念——通常是隐含的，即除非有惩罚性判决的著名案例将人们的注意力吸引到相关的罪行上，否则社会规范不会改变。
第三个问题——有效诉讼——没有取得什么进展。当然，腐败行为通常不易揭发，取得充足的证据来支持诉讼也非常困难，这并不奇怪。但是即使只有相对少数的成功诉讼案例，如果处罚足够严厉并得到广泛宣传，也能对腐败行为起到重要的威慑作用。但是，定罪率“低得离谱”［印度法律委员会(Law Commission of India)在1999年提出的160号报告中称］，以至于《反腐败法案》(Prevention of Corruption Act)连目标都没能实现。这个问题远远超越了腐败案定罪的常规困难。
问题的一个方面是证人不愿意出庭作证，通常也不愿意提供证据。关于这一点，考希克巴苏(Kaushik Basu)主张行贿者应该免于处罚，如果他们是所谓“骚扰性贿赂”的受害者，即如果不行贿，他们就无法获得一些本来有权得到的东西(例如，办理护照或居留证件)。这种豁免能激励这些行贿者举报贿赂行为，而且知道这一点的受贿者可能一开始索贿时就会有所顾忌。实际上，对《反腐败法案》的解读已经包含了这种豁免，但是由于法案的相关条款(第12条和第14条)可以有不同解释，可能需要一个在骚扰性贿赂的特殊情况下，行贿者被豁免的更加清晰的案例。
巴苏的提议当然值得研究，但是其中也存在很大的问题。首先，行贿的合法化是否会鼓励那些道德上正直的人行贿，而这些人本来是不会这样做的？其次，实践中骚扰性贿赂和其他类型的贿赂是否难以区分，后一种情况下行贿者谋求的是不是他本来不应获得的好处？后，貌似对恶行网开一面的行为是否会让政府公信力受到损害，特别是因为许多人在区分行贿者和受贿者之间的责任时缺乏实践理性？如果提议超出了《反腐败法案》中已经包括的豁免规定，就必须考虑到这些疑虑和担心。
更重要的或许是，成功的诉讼还有许多其他障碍，包括司法系统的低效率、对腐败分子的政治庇护、缺少对检举人的保护，以及国家权力机关通常不愿意允许政府雇员被起诉。后一点特别重要，因为(令人惊讶地)根据现行规定，没有政府的事先许可，政府雇员不能因为渎职被起诉，而这种许可很少获得批准。《反腐败法案》(第19条)明确规定，需要对相关政府机构进行“事先制裁”，以获得对公务员违反法案行为的“裁判权”。这显然是一种厚颜无耻的官僚主义保护，应该立即废除。政府部长和其他民选代表也享有类似的普遍的豁免条款，即使诉讼被允许，起诉机构［如印度中央调查局(Central Bureau of Investigation)］通常也在政府的控制之下，使得独立和公正的诉讼非常困难。毫不奇怪，尽管要求变革的呼声很高，但国会议员不愿意废除这个免责系统。著名的宪法律师A.G.努拉尼(A.G.Noorani)恰当地指出：“虽然政党们相互仇视，但是它们是携手反对更多问责措施的。”
这是重塑责任和消除腐败所面临的普遍困难的写照：战役的成功在很大程度上取决于政府落实所需要的保障措施的积极性，但是政府几乎没有动力去让自己对人民负责。这是旨在重塑责任的立法努力(包括《信息权利法案》)经常遭遇巨大阻力的原因之一。克服这种阻力是民主实践的一项重要挑战。