摘要
过去常说，汉代中央官有三公九卿制，有中朝外朝制。我们认为，三公九卿制的概念欠准确，中朝外朝制的区别有问题。现存早完备的记载汉代官制的著作是东汉初年班固的《汉书•百官公卿表》和西晋末年司马彪的《续汉书•百官志》（即今《后汉书》所附《百官志》，本书全称《后汉书•百官志》或简称《后汉志》，实际均指该志）。此外，还有零星保存于各种类书及两《汉书》注中的东汉初年卫宏的《汉旧仪》（或称《汉官旧仪》）、东汉末年蔡质的《汉仪》、蔡邕的《独断》、应劭的《汉官仪》。可以根据这些著作，理清汉代中央职官的系统，说明当时中朝外朝的区别。
一 三 公
三公之名，古已有之。西汉前期，中央有丞相、太尉、御史大夫三位高官，学者遂谓之为三公。丞相、太尉、御史大夫是否应该合称三公？需要进行多方面的考察。
丞相有时称为相国，承秦而置，秩万石，金印紫绶，地位，为汉初位高官。“掌承天子，助理万机”，几乎无所不统，权力也重。《后汉书•百官志一》注引应劭曰：
丞相旧位在长安时，府有四出门，随时听事。……国每有大议，天子车驾亲幸其殿。殿西王侯以下更衣〔处〕并存。每岁州郡听采长吏臧否，民所疾苦，还条奏之，是为之举謡言者也 。
又引干宝《周礼注》曰：
《礼》，司徒（即丞相改名）府中有百官朝会殿，天子与丞相决大事，是外朝之存者 。
可见当时不仅皇帝之未央宫中有殿，丞相府中也有百官朝会殿。皇帝要和丞相议论国家大事，还要亲临其殿。丞相注意民所疾苦，是因为职掌全国行政事务。丞相注意长吏臧否，是因为职掌全国官吏的考核和任免大权。武帝初年，帝舅田蚡为丞相，《汉书》本传说：
当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上（武帝）乃曰：“君除吏尽未？吾亦欲除吏。”
田蚡凭借外戚身份，更加扩大丞相的用人之权，甚至陵驾于君主之上，自然引起武帝的不满。此后，武帝有意剥夺丞相的权力。用了很多办法，其中一种是以大司马、大将军参议机密大事。所以自武帝以后，丞相虽然名义上仍是百官之首，但实际权力已经大大削弱。到哀帝时，改名为大司徒，位在大司马之下，成为第二位高官。
太尉亦承秦而置，秩万石，金印紫绶，地位仅次于丞相，为汉初第二位高官。分工专管武事，从制度上说，权力也很重。但由于当时丞相无所不统，武事亦属职掌范围，夺了太尉的权，太尉并不常置。据《汉书•百官公卿表下》，武帝以前为太尉者，仅有卢绾、周勃、灌婴、周亚夫、田蚡五人。从汉初承置太尉，到武帝建元二年废太尉，共六十七年，五人为太尉的时间总共才二十二年，约占三分之一。说明太尉确实不常置。武帝废太尉后，虽置大司马，但无印绶官属，武事仍归丞相掌管。直到成帝时，才许大司马置印绶官属，成为实职，代太尉管武事。哀帝时，大司马位在大司徒（原丞相）之上，成为位高官。
御史大夫亦承秦而置，秩中二千石，银印青绶，地位稍低，为汉初第三位高官。职掌监察，“副丞相”，权力也较重。但从秩及印绶来看，与丞相、太尉不属同一等级。古时把官僚分成公、卿、大夫、士四个等级，丞相、太尉属公级，御史大夫仅属上卿级。然而，由于太尉不常置，御史大夫作为丞相副手，其府曾与丞相府并称“二府”。武帝限制丞相权力时，曾信任御史大夫张汤，也使御史大夫地位有所提高。《汉书•百官公卿表上》说，到成帝时，改名大司空，“金印紫绶，禄比丞相”，才将地位正式升高到公级。但排名不变，仍是第三位高官。