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第一章 “一带一路”:中国全球治理理念的新尝试 

第二节 中国参与全球治理的基本思考和发展 

一、 全球治理的主要问题

从国际关系理论的渊源来看,全球治理学说带有更多的(新)自由主义色彩,这从它强调国际合作,重视非政府行为体特别是把国际机制放在全球治理的核心地位都可以看出来,而这也正是(新)现实主义者对全球治理始终持怀疑态度的原因。克莱斯纳(Stephen Krasner)认为,“全球治理不是什么新的国际政治学理论,国际规制和制度基本上都是在国际利益或者权力的基础上形成的,全球治理也是在国家之间共同同意的基础上才出现的。根据全球化和全球治理的发展便得出国家主权受到侵蚀的论断是十分令人怀疑的”。在现实主义者眼里,民族国家在很长时间内仍然将是国际关系的最重要行为体,国际机制和国际组织只有在符合共同国家利益的框架下才能发挥作用。


实现有效全球治理的关键在于国际制度的建设,而制度建设的主要途径是建制、改制与转制。在全球化时代,国际制度对于全球社会的治理与稳定、发展与进步至关重要。但由于历史原因,现有制度存在不公正及失灵的现象,特别是那些具有分配性和程序性霸权的“硬性规则”。它们具有很强的政治性和争议性,决定谁可以得到更多,谁可以得到更少,谁能得到什么,谁什么也得不到。这意味着改制是一项十分紧迫的任务,国家尤其是大国对此负有不容推卸的责任。全球社会的变迁在很大程度上是通过对具有重要分配性、程序性和权威性的制度进行改造反映出来的。“转制”与“改制”相关联,涉及不同国家尤其是那些后进国家在现代化过程中,如何面对主要由强国设计并代表其利益的既定的制度。“转制”是指改变上述既存制度,更主要的是指那些后进国家如何改变自己固有的行事模式和国内制度,接受和参与这些国际上已被接受的制度,按照制度的框架来界定自己的利益和规定自己的行动。对治理的需求并不必然导致世界政府的形成,“如果存在有效治理,它多半是通过政府间合作、跨国网络而非一个世界政府达致的”。治理成功的关键是贯彻多边主义原则和实践原则。所有的行为体,尤其是国家,在全球化时代的实践中,特别是在解决全球、区域、次区域、其他多边与双边以及国内问题的合作性实践中,融合绝对收益与相对收益,把全球观念付诸实践,通过全球广泛参与的、以国家共同治理为中心的不懈实践,达到全球范围内合作共治的目的。

 

二、 中国对全球治理的主要视角

中国关注和研究全球治理的特殊视角,是在国家层面和本国范围内认同并推动全球治理。

首先,是把全球治理内化为本土上的跨国合作。全球治理原本是诸多行为体在全球层面和跨国层面通过对话、协商、合作来应对全球问题,管理人类公共事务,中国无疑已经参与并将更加积极参与国际社会的诸多治理活动。但毋庸讳言的是,由于中国主要是以国家或政府的身份参与国际事务,所以对中国而言全球层面的全球治理似乎与原来的国际治理并无区别,反而是国内日益增多的跨国合作,为中国勾勒出全球治理的新视角。这就把全球治理从模糊的全球层面内化到清晰的国家层面。

 

其次,把全球治理锁定于全球问题的治理。最恰当的国内层面的全球治理,应该是那些关系到人类生存与发展的全球性问题的治理,这些问题具有真正的全球性和公共性。而且这些问题大多具有超意识形态性,便于进行跨国合作,也易于避免某些政治上的麻烦。

 

再次,应把全球治理植根于本国社会组织的培育和基层民主的建设。全球治理与政府管理的区别就在于,前者主要依托公民和社会组织,后者主要依靠国家和政府的权威。所以,没有发展较好的社会组织,缺乏具有公共精神和民主素养的公民,就不存在名副其实的全球治理,培育国内的社会组织是切实推进全球治理的保障。庞中英从7个方面论述了如何加强中国在全球治理中的作用,包括:通过深化国内改革来推动全球治理、加强中国参与全球治理的能力、继续在地区治理中扮演特殊的角色、成为解决全球发展问题的推动者、成为联合国维和行动和缔造和平的主要力量、加入更多的国际机制,以及成为全球秩序的维护者和改革者。


三、 中国参与全球治理的思路发展

在中共十七届五中全会公报有关中国实施互利共赢开放战略的内容中,出现了“积极参与全球经济治理”这一新提法,而在2010年的中央经济工作会议上也指出,要“准确把握世界经济治理机制进入变革期的特点,努力增强我国参与能力”。这表明中国开始从以前被动的、危机应对式的策略性参与向积极主动的战略性参与转变,这就要求中国主动参与设置议题,争取影响全球经济发展进程。这一转变既是维护中国国家利益的客观需要,同时也是国际社会希望中国承担负责任大国义务所提出的要求。从这次金融危机演变至今的情况来看,在经济全球化和相互依存日益深化的当今世界,没有哪一个国家能完全主导建立新的国际秩序,相比于以前“建立国际政治经济新秩序”的提法,“积极参与全球经济治理”是符合现阶段国际力量对比的更务实的提法。


随着中国国力的不断增强,许多国际事务尤其是经济问题,缺少中国的参与就很难有所突破,这已是不争之事实。但中国能否成功参与全球经济治理,不仅仅取决于中国自身。众所周知,当前主流的国际体系规则是在西方发达国家主导下建立起来的,因此,这些国家自然会想方设法为自身谋取最大利益,中国的积极参与必然会与既得利益者产生冲突,尤其会削弱美国的霸权。美国当然不可能心甘情愿地把它本来独享的利益与中国分享。这从IMF投票权份额的变化就可以看出,虽然美国赞同提高发展中国家的投票权份额,但它只是向欧洲国家施压,压缩欧盟国家的投票权份额以转移给新兴市场国家,却仍然保持自己原有的份额,从而确保其对国际货币体制的一票否决权。


正是这种美国实质操控IMF的局面使得广大发展中国家在接受其援助时受制于人。IMF在提供贷款时往往附加开放市场、进行政治体制改革等条件,这点在1997年亚洲金融危机时体现得最为明显。这也是为何部分学者把全球治理看成西方发达国家干预发展中国家内政的借口。也正是出于这种担心,中国外交部部长杨洁篪在十一届全国人大四次会议接受采访时指出,“全球治理”的核心是国际社会各方要普遍参与、普遍受益,方式应当是平等协商、合作共赢,平台主要是以联合国为代表的多边机制,依据是公认的国际法、国际关系准则和惯例。“全球治理”应该为广大的发展中国家发展创造更加有利的条件和环境,而不是相反。


从这一点来说,中国应充分认识到全球治理体系变革的渐进性和复杂性,不应有毕其功于一役的冲动。一方面,基于中国目前的国力,当然应该发出自己的声音,进一步参与全球治理,这也是中国作为国际体系中负责任大国应尽的义务;另一方面,中国也应该对自身的能力有清醒的认识,在处理多边事务时尽可能联合多方力量,防止成为全球治理体系的矛盾焦点。就现阶段而言,中国仍然应该坚持以经济领域的全球治理为核心,逐步提升在国际金融、国际货币以及国际贸易体系中的地位;而在安全领域,应以非传统安全的全球治理为主,以地区安全治理为基础,逐步积累应对全球安全治理的经验和实力。

 

在关于具体如何参与全球经济治理的问题上,中共十七届五中全会公报提出了三个“推动”:第一,推动国际经济体系改革,促进国际经济秩序朝着更加公正合理的方向发展。第二,推动建立均衡、普惠、共赢的多边贸易体制,反对各种形式的保护主义。第三,引导和推动区域合作进程,加快实施自由贸易区战略,深化同新兴市场国家和发展中国家的务实合作,增加对发展中国家的经济援助。其实,这三点措施的关键是发现和扩大共同利益,这与中国在《中国的和平发展》白皮书中所指出的“中国把中国人民的利益同世界各国人民的共同利益结合起来,扩大同各方利益的汇合点,同各国各地区建立并发展不同领域不同层次的利益共同体”是一致的。

 

当然,只有共同利益并不够,因为还存在利益的分配问题。现实主义者坚信,国家在国际社会中不仅关心绝对收益,而且更加关心相对收益。格里科就认为,在任何关系中,国家的基本目标都是阻止其他国家获得相互关系中能力的优势。斯坦则认为,如果行为者试图将相对收益最大化,那么共同利益就不复存在。因此,当国家过于关注相对收益,即分配问题严重时,通过国际合作实现全球治理就会非常困难。解决方法之一是更加公平地分配收益,但这样做的代价往往非常高昂,或者会十分困难。另一个解决方法就是增加制度中的成员数量,缓解国家对相对收益的关注。成员数量增加会相应增加单个国家在考虑相对收益时的复杂性,但更重要的是,增加新成员往往带来新的议题领域,从而导致把不同国家在不同问题领域中的收益联系起来,降低对某一个问题领域内相对收益的关注。所以,推动全球经济治理必须更多地依靠多边外交渠道。

 

正如有研究所指出,全球性问题与议题是不同的概念。全球性问题是指客观存在的涉及并影响全人类的、需要共同努力以解决的困难、威胁或挑战。而全球性议题通常指所有全球性问题中最受关注并被纳入国际社会议事日程中,各国通过国际制度或非制度安排讨论、合作并努力达成一致的问题,这意味着议题设定决定着全球治理的话语权,影响未来全球治理的模式。所以,议题设定目的的公正度与合理性、治理价值观与目标的统一度、制度与非制度安排的透明度、各国发展水平和在国际体系中所处地位的差异度、治理模式的完善度等一系列变量都影响着最终的治理效果,各国在不同区域和领域的利益分歧也势必随着力量对比的变化和国际体系的重构而激化。

 

从这个意义上而言,中国在参与议题设定的过程中,应该做到“有所为而有所不为”。全球治理的议题设置实质就是选取国际公共产品,提供公共产品就需要承担相应的成本。当现阶段欧、美、日发达经济体陷入百年不遇的经济危机时,他们已经无力完全依靠自身来承担这种成本,自然希望更多的新兴经济体(尤其是GDP总量已经成为世界第二的中国)来分担他们的重担。但中国要想站出来承担相应的责任,前提是其付出的代价是现阶段的中国能够承担的。金德尔伯格在分析这种公共成本时指出,领导国必须“接受体系的过剩商品,维持投资资本的流量和将它的商业票据贴现”。简单地说,就是要维持世界贸易体系和货币体系的稳定,并提供反经济周期的长期贷款。按照这样的标准,中国要走的路还很长。


回顾中国参与全球治理的过程,可以清晰地看到中国角色转变的轨迹:从最初基于反对霸权主义立场的国际体系的批评者,到对外开放不断扩大中的观察者、参与者、学习者、规则的遵循者,再到国家实力全面提高基础上的倡导者、建构者。这种转变生动地展示了中国与世界的关系发生的历史性变化。中国的发展离不开世界,世界的繁荣和稳定也离不开中国。中国的国内治理与全球治理形成了紧密的关系。