摘要
本书有“引言”“全球民用核能主要国家的发展、立法概况及相关理论”“中国核能立法的现状及其不足”“民用核能相关的国际组织与国际条约及它们可以提供的立法借鉴”“中国民用核能法律制度的完善”及“结束语”六个部分。“引言”部分主要介绍写作该书的原因、意义、整体思路和书的结构等；而“结束语”部分是对全书的总结及提出的研究展望等。书的正文部分首先从全球核能发展的总体状况、主要核国家的核能立法及其主管部门的现状出发，分析它们的立法体系和经验，同时对民用核能领域的相关理论也做了简要分析；上述研究的主要目的是了解我国在全球核能发展中的位置，为我国从中可以获得的立法参考提供借鉴和理论基础。其次分析我国核能领域的立法现实与不足，以明确我们所需解决的主要立法问题和要实现的目标。再次基于核领域的技术性、高风险性等共性问题及它们对多数国家核能立法所起到的作用，分析和探讨主要的国际组织及国际条约的基本内容，为我国核能法律制度的完善提供国际视野和国际法依据。后基于前述三章的研究和分析，提出我国民用核能领域法律制度的完善建议。
要使核能在民用方面得到安全、充分和高效的利用，必须要有科学、合理、符合规律的法律制度。在实证方面，作为立法后进国，借鉴他国，十分必要。美国、日本、韩国、英国和法国，它们基本上构建了从核能基本法到一般单行法律再到行政法规、部门规章直至相关的标准和指南等较为完整的核能法律体系。其中韩国和日本的核法律制度值得我们借鉴和学习；它们在核能领域的立法时间较长，积累了丰富的经验；2011年日本福岛核事件之后，它们法律制度完善的活动也给我国核能立法带来启示：韩国取消了《原子能法》，用《核能促进法》和《核安全法》取而代之；专门设立核安全和安保委员会（NSSR），赋予其较大的权限并对核活动进行有效、充分的监督和管理；通过单行法律规定成立专门的技术辅助机构帮助和支持NSSR实现或履行其职能等。日本的核能基本法规定的框架、内容、监管机构的设置及许可程序等也给我们带来了有益启示。在理论方面，分析核能立法与一般能源立法的关系及核能立法理念、原则、模式、核能的法律渊源等也十分重要。核能立法与一般能源立法的区别是由于核能具有较为突出的技术性、专业性，其立法的国际性与共性的内容较多；立法遵循的原则有和平、安全、安保、许可、责任、合作、独立性、透明与可持续发展等；在法律渊源方面，除了国内法的一般形式之外，国际条约与技术标准是其较为明显的两个特征；此外，由于多数国家核能行业由国家或国有企业运营，其法律又体现出较强的政府干预性，立法中要处理好核能国际条约与国内立法关系、国家干预与遵循市场规律的关系以及核企业投资、运营模式与政府监督和管理的关系等。
中国现有核能立法的现实是：尚未构建系统和健全的核法律体系，由立法机关通过的专门法律只有两部：2017年的注重核安全规范的《核安全法》与2003年的集中于辐射防护及污染防治等方面的《放射性污染防治法》；涉及核能活动方面的法律规范主要有2009年的《侵权责任法》、2013年修正的《环境保护法》及2017年的《民法总则》等，它们只是作出原则性的一般规定，绝大多数的核活动主要受行政法规和部门规章等规定的调整。在国际条约签署和加入方面，中国已加入核安全、核事故通知、核不扩散等条约，但未加入核损害责任等方面的条约。我国核能法律制度目前存在的严重不足有以下几点：（1）缺少统率核能利用法律体系的基本法，单行法律严重欠缺，尚未构建权力机关通过的完整的核法律体系；（2）调整核活动的法律规范效力等级较低；（3）核法律制度中的有关规定零散、不成体系且相互冲突；（4）多部门管理造成的职能重叠或相互推诿现象严重；（5）核损害法律责任的法律规范单薄、未形成体系；（6）某些内容欠缺，如核发展方面相关人才（包括立法人才）培养的法律制度严重不足等。存在不足的原因主要有：核能发展脱胎于计划经济模式，思维惯性在该领域较为持久；在中国核行业主要由国家控制和垄断，产生相应法律制度的动力不足；过分注重技术及产业发展的政策引导，而对核产业的立法与规范重视不够；核产业不像轻工等产业那样普及，国内相关主体对立法的需求不是很迫切客观上使立法相对滞后；及核技术及核能产业本身的复杂性、高风险性等影响立法进程等。
由于核能使用的技术性、科学性、高风险性及国际性等，相关国际组织和国际条约在各国核能民用的立法方面大有用武之地。核能领域的活动和立法之全球性或国际性较为突出。自20世纪核能用于和平目的和造福人民之际，联合国、国际原子能机构及经济合作发展组织等国际组织对有关国家核能立法起到了积极推动的作用，特别是国际原子能机构。设立该机构的《国际原子能机构规约》明确了其使命、职责，对推动核能的和平利用、有关国家的核能立法产生了积极影响。在国际条约方面，重点分析了《核安全条约》《核事故及早通知公约》《核材料实物保护公约》《核损害民事责任维也纳公约》等民用核能方面十多个国际条约的大概内容。在借鉴方面，主要分析了相关国际条约对我国在立法框架、立法内容、主管机构的设置及权限、核法律责任等方面可以提供的借鉴和参考。
基于相关理论、主要国家的立法经验和国际条约的主要规范，本报告分析论证了完善我国核能法律制度的主要建议，包括模式进路、基本框架和相关内容。这些建议紧紧围绕“好的法律就是特定领域规律的反映”之核心而提出。立法可以采取以下模式：构建以《核能（基本）法》为基础的法律体系，即核能法为基本法；然后依据核能利用的“核电发展”与“非核电发展”两个体系，制定《核安全法》《核发展法》《核责任法》《核信息披露法》等单行法（但单行法如果规定的过多，在立法成本和实施效果方面也会带来诸多问题）；在有关自然资源开采的法律中规定涉及核材料开采及运输的内容，在有关空气污染、水污染及土壤污染等治理的法律中规定污染方面的内容。以此为基础，制定相应的行政法规、部门规章与地方性法规和规章，后是相关指南和标准等。立法进路是：先制定核能基本法和核安全法，然后是核责任法、核能促进法等相关单行法。我们期待的理想的核能法律体系的基本框架主要由宪法、核能基本法、核安全法、主管机构法、核责任法、核事业发展法、放射性污染防治法、核材料（核燃料）与核废弃物运输法、核废弃物处置法、核与辐射事故应急法、核事件评估法、核材料管控法、核设施运营和管控法及核进出口管制方面法律的法律规范构成。终立法的结果是避免各相关法律之间的冲突，使它们相互间形成衔接、协调的有机统一；基本法和各分支（部门法之间的关系）相互兼容和统一。我们建议将正在讨论的核能基本法的名称由《原子能法》改为《核能法》，建立独立于国务院各部门、具有一定权威的专门的核能管理或监管部门；尽快制定核责任法；完善核技术核设备投资及出口、进口及人才培养等方面的法律制度。