编 公文概说
怎样理解公文的概念和含义？怎样全面把握公文的特点？怎样对公文分类？这些问题应该是公文学研究的逻辑起点和基本常识。可是长期以来，对这些概念、问题的认识和诠释都有一定的分歧。本编将根据有关法规和规范性文件的规定，结合作者长期从事公文写作、研究、教学的体会，博采众长，从全新的视角来诠释这些基本知识。
章 公文写作特点的研究
长期以来，不少人在研究公文的写作特点时，往往是着重阐述公文即写作载体文章的特点。这对把握公文写作规律是重要的，但它毕竟只局限于文章学的范畴，显然是不够全面的。公文写作是一项系统的、复杂的精神劳动，整个写作活动要顺利完成，要收到好的效果，势必涉及写作活动诸多因素、诸多方面的协调配合。要研究公文的写作特点和规律，就必须研究并把握公文写作主体(即发文者)、客体(即公文内容涉及的社会生活)、受体(即受文对象)和载体(即公文本身)的各自特点。本章将从不同侧面分析这些特点。
一、公文概念研究
涉及公文概念，自然关乎应用文、文书、文件等多个概念。
(一)什么是文书
从原始的、广泛的意义上说，文书是人类在社会实践中记录、传达某种思想、意图时所形成的文字材料。从这一角度理解，一切文字材料都可称为文书，这显然失之宽泛，本书不用此说。从文书学、应用写作学的角度来说，文书就是应用文。它是机关、团体、企事业单位和个人在日常工作、生产、学习和生活中，办理公私事务所使用的、具有直接实用价值和一定惯用文章体式的文字材料。
文书是信息传递的一种重要载体、一种基本工具、一种稳定形式。
文书可分为公文和私人文书两大类。公文指机关、团体、单位处理公务所使用的应用文书，也称为公务文书、机关应用文；私人文书则是个人、家庭在私人活动中使用的应用文书，即私人应用文，如书信、自传、日记、契约、遗嘱等。
值得注意的是，应用文的绝大多数文种能够明确地区分出属公文还是私人文书，但也有少数应用文难以从文种上断定是公文还是私人文书。例如启事，若是以单位名义发出的，是公文；若是以个人名义写的，则是私人文书了。这得从作者的属性来断定，而不能简单划一地按文种区分。
(二)什么是公文、文件
公文是党政机关、人民团体、企事业单位实施领导、履行职能、处理公务的过程中所形成的，按照规定程序办理并在法定的范围内使用的，具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规、规章或管理规章，施行行政措施和领导管理职能，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要手段和工具。
人们又常把公文称作文件，文件可以从广义和狭义两个角度来理解。广义的文件包括公务文件和私人文件，实质上就是文书的别称。本书不采用此说。
狭义的文件即指公文。从这个角度上来理解，文件就是公文，只不过不同场合用法不同。一是在泛指或使用集合说法时，一般用“公文”；而在具体指称公文即专指时，一般不说“公文”而说“文件”。如“公文写作学”“公文培训班”，一般不称为“文件写作学”“文件培训班”；而“一份文件”“贯彻×号文件精神”，一般也不称为“一份公文”“贯彻×号公文精神”。二是在口头表达时，习惯上都说“文件”而不说“公文”。如“学习文件”“红头文件”“去领文件”，其中“文件”一般不称为“公文”。
值得注意的是，随着社会的进步和科学技术的发展，例如“三资”企业、个体企业、个体文化教育事业单位的不断增加，信息载体物质材料的变化(如磁带、胶片、照片的广泛应用)，“公文”“文书”的内涵也将发生变化。这已不是本书所要论及的了。
（三）关于“法定公文”的提法
当前，一些党政机关办公厅（室）、有的专家学者，把《公文条例》规定的15种常用公文称为法定公文，甚至规定正式文件只能使用这些文种，否则要拒收退文。这种说法、做法都是不对的。
因为，从《公文条例》规定来看。《公文条例》对决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要这15种公文，明确规定为党政机关的“主要公文种类”，而不是“全部”公文种类。这也就说明，按照《公文条例》规定，除这15种主要公文之外，党政机关从工作实际出发，有时还可以用到其他“非主要”（甚至是特定行业、特定工作按照有关法律规定和工作需要的主要的）公文种类。
第二，从法律层面来看。《公文条例》虽然是党政机关处理公文的重要的指令性规定和依据，但它不是的、更不是层面的办文依据。《公文条例》于党内是中央党内法规，于政府是行政规章。在《公文条例》之外，还有一系列法律法规对公文文种作出了规定，他们的法律效力，多在《公文条例》之上。
例如：《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》规定使用的条例、规定、办法以及条约、协定、指示、备忘录、指示、议案、人大代表建议批评和意见、政协提案、答复、村民自治章程、村规民约等；《中华人民共和国统计法》及其实施条例规定的统计调查项目审批申请表、项目统计调查制度、调查工作经费来源说明、统计调查表、统计检查查询书；《中华人民共和国土地管理法》规定的土地利用总体（或城市总体、集镇）规划；《中华人民共和国环境保护法》规定的环境保护规划；《中华人民共和国水土保持法》规定的水土保持（水资源、城乡、环境保护）规划；《中华人民共和国水污染防治法》规定的水污染防治（城镇污水处理设施建设）规划、饮用水水源保护区划定方案、饮用水安全突发事件应急预案；《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的海洋环境保护规划、污染事故应急计划；《中华人民共和国食品安全法》规定的国家食品安全事故应急预案；《中华人民共和国道路交通安全法》规定的交通事故认定书、行政处罚决定书；《中华人民共和国消防法》规定的防火安全公约；《中华人民共和国公司法》规定的公司登记申请书、公司章程、出资证明书、会议记录、公司经营计划、投资方案、财务预算决算方案、利润分配方案、弥补亏损方案、增加减少注册资本以及发行公司债券方案、公司合并、分立、解散或者变更公司形式方案等；《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的协议、合同、章程；《中华人民共和国广告法》规定的广告；《中华人民共和国合同法》规定的合同；《中华人民共和国破产法》规定的破产申请书、重整计划、和解协议、破产财产管理、变价和分配方案等；《中华人民共和国专利法》规定的专利请求书、专利说明书、专利权利要求书等；《中华人民共和国广告法》规定的广告；《中华人民共和国合同法》规定的合同；《中华人民共和国商标法》规定的商标注册申请、优先权书面声明；等等。
除了上述法律法规法定的公文种类外，还有《中国共产党党内法规制定条例》规定用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央各部门文件和省（自治区、直辖市）党委文件、党委办公厅文件形式发布的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则；《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的选拔任用建议、工作方案、讨论记录、干部考察（民主推荐）材料、推荐书、公示；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等等。
上述类似法律法规法定使用的公文种类，既有专用公文，也有通用公文，既有党政机关非常用公文，也有党政机关常用公文，但无论是专用还是通用，无论是否常用，它们都应该是《中华人民共和国宪法》和有关法律法规法定的公文。因此，不宜把《公文条例》规定使用的15种公文特称为“法定公文”和“正式公文”，把其他公文都称为非法定公文和分正式公文，否则就会有以偏概全之嫌、法盲之嫌了。
法律层级原则是上法大于下法、后法优于先法、特殊法优于一般法。《中华人民共和国立法法》规定：宪法具有的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
第三，从实际情况看。在实际工作中，各级党的组织、各级人民政府用文件、函件版头刊发的公文，除了主要用于发布《公文条例》规定的15种主要公文外，也偶用到其他公文文种。例如各级党政机关使用的《领导干部任前公示》、对人大代表建议和政协提案的《答复》，大都使用了机关函件来发布，少数使用文件版头形式发布。又如《中共××省委2016年工作要点》《××市人民政府工作规则》之类，也常直接刊发在有关机关文件版头上。
《中国共产党章程》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等重要文件，则是由新华社受权发布具有法定效力的。而经中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过由中共中央发布的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，则是直接印制在“中共中央文件”上的。
而党政机关公文的标准文本，除了《公文条例》和《党政机关公文格式国家标准》规定的文件版头、函件（信函格式）版头上发布的公文外，还有在全国人大常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例等标准文本，在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章等标准文本。（见《立法法》规定）
这些情况都说明党政机关的法定公文显然不只是《公文条例》规定的15种常用公文，也说明党政机关文件、函件也不能只刊发《公文条例》规定的15种常用公文。
第四，尤其值得注意的是，党政领导机关特别是中央领导机关及其领导人名义发布的好些重要文稿和讲话，都不在15种机关常用公文文种之列，也没有用文件、函件形式发布，但当属“法定公文”。例如党报党刊发布的《习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》《携手建设更加美好的世界――习近平在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话》《中共中央、国务院致中国工商业联合会第十二次全国代表大会的贺词》（）、《让旅游成为世界和平发展之舟——在首届世界旅游发展大会开幕式上的致辞》（）等重要讲话，《中共中央国务院中央军委对天舟一号飞行任务圆满成功的贺电》《中共中央国务院对C919大型客机首飞成功的贺电》《中共中央国务院对海域天然气水合物试采成功的贺电》《习近平致第四届世界互联网大会的贺信》《习近平致中国人民大学建校80周年的贺信》等贺电贺信，无不都是重要的“法定公文”。
依据上述原则、规定和原因，应将《公文条例》规定的15种公文列为“党政机关主要公文”，而不宜称其为“法定公文”。否则，于法无据，于理不合，于实不符。
综上所述，，《公文条例》规定的15种公文是“党政机关常用公文”，不宜只把它们称为“法定公文”或正式公文，而把15种公文以外的其他公文排斥在“法定公文”“正式公文”之外。也不宜采用“法定公文”的提法，若一定要区分，只区别常用不常用即可。第二，也不能规定党政机关文件、函件版头只刊发《公文条例》规定的15种公文，必要时也可以刊发其他文种的公文，这要从实际需要考虑。
（四）“规范性文件”的含义
按照2019年8月30日中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，党内规范性文件，指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。
按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的界定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。