政策是党和国家治国理政的重要手段，在我国政治生活中起着重要作用。上至中央，下到基层，政策几乎统领了经济社会发展、国计民生、内政外交等各个领域，像空气一样，环绕在国家治理的每一个角落。比如，中共中央、国务院发布关于加快建设全国统一大市场的意见，中国人民银行、国家外汇管理局出台 23 条政策举措助力疫情防控和经济社会发展，重庆出台促进工业经济平稳增长若干政策措施，上海虹口发布疫情防控期间医疗服务保障措施，深圳发布最新出行防疫政策等，这些关乎国家治理、党的决议和政府工作的“大”事，都是通过政策进行部署。再比如，从出生、上学、工作、退休到辞世，人的一生都不同程度地受到政策影响。像生育政策、招生政策、就业政策和养老金政策，这些身边的“小”事也都需要政策来规范。
一、政策是什么
“政策”是不好定义的一个词。很多人经常将它和路线、方针、策略、制度、法律、文件等词语混在一起使用，也有人将方针、路线、原则、制度等都称为政策。那么，政策到底是什么呢？这是本书要探讨和厘清的一个问题。
在回答这个问题之前，需要先了解一下政策在我国国家治理体系中的地位和作用。中国特色社会主义进入新时代，我国大力推进基于“国家治理效能”的改革，特别是自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题以来，经由党的十九届四中全会专题研究并作出决议，国家治理体系和治理能力现代化已成为统领各项工作的主题主线。
具体来说，“国家治理能力主要体现为政府和公共权力机构及其他组织对一切相对行为予以规制和管控的能力” ，这种能力的体现是制度和政策的制定与执行，也就是制度和政策交互作用产生的结果。可以看出，政策是国家治理的重要工具，在国家治理体系中发挥着不可替代的作用。在现代国家治理中，对国家总体资源加以配置、协调经济社会活动及相互关系，制定制度和实施政策是通行做法。在我国宪法当中，有两处提到政策，其中一处特别重要：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”这说明了政策是宪法肯定的规范形式，是类似法律但又在法律位阶之下的规范。
关于“政策”的研究源远流长。据有关学者考证，在我国古代，“政策”一词最早是分离的，由汉字中的“政”与“策”两个字组合而成。“政”见于《论语·颜渊》：“政者，正也。”“正”的本义为“规范”“控制”。“策”见于《说文·竹部》：“策，马箠也。”“策”引申为“督促”“激励”。“政”与“策”合为“规范的计谋”。也有人认为“政策”是“政治决策”的简称。
对于其含义，有很多种定义，学者们从不同视角出发，给出了不同的界定，本书不打算在各种大同小异的定义之外，再给一个大同小异的定义。从实际发挥作用的情况出发，我们觉得《辞海》对政策的解释很有代表性，也比较符合我国实际情况。
《辞海》里对政策的解释是：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”从这个定义可以看出，政策具有以下特点：（1）国家和政党是制定政策的典型和主要主体；（2）政策是贯彻路线和完成任务的行动准则；（3）政策的目的是“实现路线和任务”。
虽然这个定义很具有代表性，但在实际生活中，制定政策的主体不仅仅是国家和政党，一般的社会组织和团体也会制定政策。比如，中国残疾人联合会是人民团体，制定了大量保障残疾人权益的政策。再比如，供水、供电、供气、供热等和人民群众息息相关的领域的政策，通常都是负责该领域的公共企事业单位制定的。这也是有人以此来区分“政策”和“公共政策”的缘由之一。
本书所研究的“政策”，从政策的内容和内涵出发，为了解决某一时期的某一问题，具有广泛覆盖面，影响大多数人的利益，是由政府机关制定的规则或者采取的措施。也可以理解为，不是“一般”的政策，而是具有“公共性”的政策。具体就是，政府机关制发的各类文件中具有政策性的文件。这类政策性文件的存在，对贯彻实行法律法规、实现法治国家具有重要的意义和价值。